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CAMBIO Y CONTINUIDAD EN EL ORDEN POLÍTICO INTERNACIONAL
La crisis del orden westfaliano
El primer cambio a considerar es el debilitamiento
de una estructura histórica de larga duración denominada "orden westfaliano".
La crisis de este orden va mucho más allá de lo económico. Tiene que ver, entre
otros factores de peso, con los cambios en los regímenes políticos, con
profundos cambios culturales y con la revolución en las "habilidades de la
gente", para ponerlo en palabras de Rosenau1.
Este cambio tiene importantes implicaciones
prácticas, entre otras:
a) La crisis de su principio ordenador: la soberanía
del Estado, entendida como poder supremo sobre una población y un territorio.
b) La crisis de su patrón básico de comportamiento:
la búsqueda de la autonomía en un mundo caracterizado por las rivalidades
interestatales2.
c) Como consecuencia de a) y b), la crisis o, al
menos, el profundo cuestionamiento de las reglas de coexistencia y las
instituciones en las que se basó este orden, particularmente, el equilibrio de
poder, la acción de los grandes poderes en sus áreas de influencia y la guerra.
Desde aquí, se cuestiona la premisa central del
orden westfaliano: que la interacción de los estados (entendidos como entidades
relativamente autosuficientes y con un dominio exclusivo sobre un territorio y
una población y que no responden a ninguna autoridad superior) es lo que domina
la política global. "El mundo de hoy es pos-westfaliano: una miríada de
restricciones normativas y una enorme pérdida de autonomía debido a fuerzas
transnacionales están erosionando la soberanía del Estado en general, y al
propio Estado, el piso mismo de la construcción westfaliana, se está
resquebrajando en muchas partes del mundo"3.
Debe señalarse que el orden de Westfalia se vio
afectado desde el inicio por un proceso dinámico de status quo, expansión y
contracción de las entidades políticas, y la propia forma westfaliana se ha ido
transformando a lo largo de los siglos (por ejemplo, su adaptación
pos-napoleónica a la democracia y la soberanía popular). Así, el estado-nación
(la entidad política propia del orden westfaliano) fue desafiado por entidades
subnacionales que apelan a lealtades distintas de las que propone y exige el
primero (por ejemplo, los nacionalismos) y por entidades potencialmente
expansivas basadas en consideraciones económicas, de clase, religión o
ideológicas.
Por lo tanto, el proceso de cuestionamiento se ha
dado en todas las épocas, es decir, no es un producto de la modernidad, y en
cada época han coexistido distintos tipos de entidades políticas que mantienen
relaciones de cooperación y conflicto. No obstante ello, esta dinámica de
expansión y contracción nunca presentó tantos desafíos al Estado-nación como en
la etapa actual. Para explicar este proceso hay que considerar otros dos
cambios sustantivos: el fin de la guerra fría y la globalización.
La naturaleza de la rivalidad Este/Oeste hizo
nuevamente necesario al Estado. La existencia de un claro enemigo reforzó la
necesidad de contar con recursos de poder militar y de controlar a las
respectivas sociedades por temor a que cayeran en manos de, o fueran cooptadas
por, el otro bando. El hecho de que esta rivalidad estuviera en el tope de la
agenda de los países más poderosos y la posibilidad, aunque suicida, de una
guerra general, preservó la importancia del gobierno en el nivel nacional y
contribuyó a ocultar muchas de sus crecientes debilidades. Terminada la guerra
fría, estas debilidades se han hecho manifiestas. Al mismo tiempo, el fin de la
guerra fría, como el fin de la Guerra de los Treinta Años, ha facilitado el
despertar de viejas identidades y la reaparición de nuevas lealtades que
procuran encontrar sustento político en diversas comunidades políticas.
La globalización, por su lado, ha afectado de manera
dramática la importancia y el rol del Estado. La dinámica de la economía
contemporánea y la revolución tecnológica han hecho las fronteras obsoletas,
alterando la naturaleza del tiempo y el espacio en la política global. En este
marco, el Estado es menos autonómo y tiene menos control sobre los procesos
políticos, económicos y sociales que se producen dentro de su territorio.
Parece importante, entonces, tomando como punto de
partida el hecho de que el Estado-nación se encuentra afectado y debilitado,
identificar el nuevo rol del Estado en el marco de la globalización y
resignificar el concepto de soberanía superando la perspectiva westfaliana.
Esta tarea es de suma importancia para América Latina y el Caribe, dado que es
básicamente una región receptora y no generadora de cambios. Y, por eso mismo,
una región en la que el Estado es (y seguirá siendo por bastante tiempo) la
entidad política de mayor importancia para hacer frente a los efectos negativos
de la globalización y para abordar los aspectos que forman parte de la nueva
"agenda negativa".
El fin de la guerra fría
El fin de la guerra fría puede verse como el fin de
una confrontación ideológica o de una lucha entre dos grandes poderes, o ambas
cosas a la vez. Desde 1989, este proceso ha pasado por dos fases, al menos en
el nivel de las percepciones predominantes. La primera se extiende desde el
inicio de la caída del imperio soviético y la desaparición en cascada de los
socialismos reales en Europa del Este hasta el fin de la guerra del Golfo. En
esta fase (que algunos llaman del "voluntarismo liberal", y que tuvo
su expresión más conocida y acaso extrema en la tesis de Francis Fukuyama sobre
el "fin de la historia") prevalece una visión normativa del orden
mundial enraizada en los supuestos básicos del internacionalismo liberal. En
esta tradición, tres condiciones básicas deberían cumplirse para que haya orden
mundial: la implantación de regímenes democráticos a escala plantearia, la
realización de acuerdos entre países para mantener la seguridad colectiva y
cooperativa; y, finalmente, el funcionamiento de una economía liberal, esto es,
de condiciones que hagan posible el comercio entre las naciones y, por tanto,
la especialización global.
La segunda etapa abarca desde la conclusión de la
guerra del Golfo hasta el presente y está signada por la idea no del fin sino
del "retorno a la historia" o, como lo puso un autor, por el
"regreso al futuro", donde "futuro" debe leerse como
"pasado"4.
Hechos tales como la desintegración de Yugoslavia, la guerra de Ruanda, la
tragedia de Somalia, los conflictos en la ex-periferia interna del imperio
soviético, el auge del fundamentalismo, pusieron término al optimismo propio de
la primera fase y dieron lugar a que se hablara de manera creciente sobre el
"nuevo desorden internacional". La muestra más representativa de las
percepciones prevalecientes en esta segunda fase está en la tesis de Samuel
Huntington sobre el "choque de las civilizaciones"5 y en los trabajos en clave
neorrealista de Waltz6,
Mearsheimer y7
Layne8
sobre los cambios en las relaciones de poder interestatales.
Entre liberales y realistas, hay numerosas y
diversas posturas intermedias. Sin embargo, y por cierto con muchos matices, la
mayoría de los autores que se encuentran dentro de estas posiciones tiende a
coincidir en un punto central: que en una parte del mundo las relaciones
internacionales estarían atravesando cambios cualitativos (claramente en el
mundo que integran los países desarrollados), mientras que en el resto del
planeta el pasado no haría más que repetirse. Puesto de otro modo, en un
espacio el tiempo sería como una flecha y en el restante como un círculo, el
del eterno retorno.
Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de
las relaciones internacionales, que reúnen elementos de signo opuesto, han
provocado una gran confusión. La perspectiva liberal (como lo ha sido siempre)
es esencialmente normativa, dado que vincula la idea de orden con la
realización de determinados valores, por ejemplo la extensión de la democracia
y los derechos humanos. La visión neorrealista (también como siempre) es
demasiado estática, exageradamente pesimista y, en buena medida, reduccionista.
La tesis de Huntington es simplista y parcial. La idea del puro "desorden",
finalmente, es trivial, además de incorrecta.
La manera más simple de sortear el problema es
plantearnos qué tipo de orden internacional probablemente tengamos, a lo largo
de un continuo que va desde la fragmentación y el conflicto hasta la cohesión y
la cooperación. A este efecto, el fin de la guerra fría ha implicado:
- Una disminución importante del nivel de
antagonismo de ideas, que no sólo se debe a la defección de la ex-Unión
Soviética y al colapso de las concepciones que sostenían a los socialismos
reales, sino también al debilitamiento relativo de los supuestos en los que se
basaron los reclamos del Sur frente al Norte.
- El cambio de naturaleza de la competencia básica.
Durante la guerra fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misión de cada
una de las partes. Había en esta disputa componentes esencialmente políticos,
militares e ideológicos. Actualmente la competencia tiene otras
características. En palabras de Pfaff, la competencia "todavía concierne a
la influencia nacional, pero una influencia que se obtiene a través del éxito
comercial y el liderazgo industrial y científico"9.
- El ascenso al tope de la agenda global de temas
que habían ocupado en el orden anterior un lugar subordinado y que forma parte
de lo que se denomina la "agenda negativa": deterioro del medio
ambiente, pobreza, población, proliferación, migraciones, narcotráfico,
terrorismo, nacionalismos.
- La posibilidad de que se abra un espacio de acción
mayor para los organismos internacionales y para el fortalecimiento y/o
desarrollo de regímenes internacionales en numerosas áreas temáticas,
particularmente en las áreas tradicionales de la seguridad interestatal
(desarme, control de armamentos, proliferación nuclear y misilística, etc.) y
en los temas de la "agenda negativa"10.
- Un mayor espacio de acción e influencia en América
Latina y el Caribe para actores estatales y privados extrahemisféricos. Sin
embargo, Estados Unidos será por bastante tiempo el actor estatal clave para la
región, dado que tiene un poder relacional y estructural mayor que el del resto
de los estados. Puesto de otro modo, tiene más poder que ningún otro Estado
para hacer que otros hagan lo que no harían si pudieran y continúa siendo el
actor principal en las estructuras primarias del sistema mundial, es decir, las
estructuras de seguridad, de producción y de conocimiento11.
En lo que hace a las relaciones entre los Estados
Unidos y América Latina y el Caribe, el fin de la guerra fría implica:
- Un aumento de la importancia de los temas
económicos en la agenda (aquí la región entra a Washington más por la ventana
de la oportunidad que de los problemas)12 y un peso cada vez mayor de los
"nuevos" temas de la "agenda negativa".
- Un cambio en los objetivos de la política de
seguridad hemisférica. Aparece una mayor tendencia a institucionalizar las
relaciones cívico-militares, orientar la acción de los militares latinoamericanos
hacia la seguridad externa y la cooperación multinacional y contener la
difusión de armas convencionales y de destrucción masiva.
- Un nuevo tipo de intervencionismo dirigido a
esencialmente proteger intereses norteamericanos afectados por los temas de la
"agenda negativa" y que dará lugar a distintas versiones de
diplomacia coercitiva.
- Una promoción más genuina de la democracia y de
los derechos humanos. Durante la guerra fría promoción de la democracia
significó, por lo general, apoyo casi a cualquier fuerza no comunista. Como
recuerda Jervis: "Más frecuentemente, la prosecución de la democracia fue
vista como demasiado peligrosa: el miedo al comunismo llevó a Estados Unidos a
apoyar dictaduras de derecha por el temor a que en caso de que ellas fuesen
desplazadas, los vencedores serían no los reformadores democráticos sino los
izquierdistas de línea dura"13.
- Una influencia creciente de los actores no
estatales en la elaboración de políticas hacia la región. En la opinión de
Lowenthal: "Los agricultores y fabricantes, las empresas comerciales, los
trabajadores, consumidores, grupos preocupados por el medio ambiente, grupos en
pos de los derechos humanos y de las libertades civiles, los estadounidenses
hispanos de diversos orígenes y perspectivas, eruditos, fundaciones y medios de
comunicación, entre otros, competirán por afectar las políticas en un ambiente
enormemente fragmentado y fácilmente permeable. Las alianzas y coaliciones que
se forman varían según las cuestiones que se abordan y según los países y
desafían las categorías simples"14.
El fenómeno de la globalización
El fenómeno que hoy se denomina comúnmente
"globalización", y que puede ser visto como la fase actual de un
largo proceso histórico, presenta (particularmente a partir de los años
setenta) un conjunto de elementos que podríamos considerar novedosos.
Por una parte, señala la inédita extensión (alcance
geográfico del fenómeno) y profundización (intensidad del fenómeno) de
vinculaciones e interconexiones múltiples entre los estados y las sociedades
que conforman el sistema mundial15. Por otra, implica un aumento
impresionante del grado y un cambio de clase de la interdependencia,
que se expresa a través de múltiples redes de comunicación e interacción entre
los gobiernos y las sociedades nacionales. La interdependencia lleva a la
mayoría de los estados a enfatizar un enfoque colectivo más que meramente
unilateral frente a una amplia gama de temas y a considerar la guerra como una
alternativa cada vez menos tolerable.
Tales tendencias se afirman en la
internacionalización creciente de la producción, las finanzas y el intercambio
(ver más abajo). Este proceso, que escapa en gran medida al control de los
estados, requiere una rearticulación de los espacios políticos, dado que el
Estado ha dejado de ser el tipo de comunidad política adecuada para afrontar
muchas de las nuevas realidades y desafíos políticos, sociales y económicos de
un mundo interdependiente. Así, se aprecia una disyunción muy clara entre la
autoridad territorial del Estado y el actual alcance de los sistemas de
producción, distribución e intercambio y la globalización de las transacciones
financieras. 16El
Estado tiende a adaptarse a esta situación "internacionalizándose"17 y
transformándose en "mediador" entre las presiones internas e
internacionales18.
En el marco de la globalización se ha producido la
modificación del cuadro precedente de jerarquías económicas con el ascenso de
diversos países del ex-Tercer Mundo (China, Tigres asiáticos y algunos
latinoamericanos) y el agravamiento de la brecha entre los países subdesarrollados
(Africa, diversos asiáticos y latinoamericanos) y desarrollados. Implica, de
hecho, la exclusión de vastos sectores de la población mundial del proceso de
producción, cuya consecuencia más obvia es el aumento en muchos países del
desempleo, la pobreza y los flujos migratorios a través de las fronteras hacia
las áreas donde hay más riqueza. La reacción frente a este proceso ha sido más
bien levantar nuevos muros. Además, ha dado lugar al resurgimiento de
expresiones tribales. En este marco, la globalización de la economía no es
acompañada por una correspondiente globalización institucional.
1 Rosenau, James N., (1991).
2 Zacher, Mark, (1992).
3 Hoffmann, Stanley, (1996).
4 Mearsheimer, John , (1990).
5 Huntington, Samuel, (1993).
6 Waltz, Kenneth, (1993).
7 Mearsheimer, John (1990).
8 Layne, Christopher, (1993).
9 William Pfaff, (1990).
10 Vale citar como ejemplo el Plan de Lucha contra el Terrorismo de 25
puntos firmado por los países del G7 y Rusia el 30 de julio de 1996 en París.
El documento prevé impulsar el intercambio rápido y secreto de información,
reforzar las sanciones y la disuasión, restringir los desplazamientos de los
terroristas (evitando que puedan beneficiarse con leyes de asilo), destruir sus
fuentes de financiación e impedir que capitalicen a su favor el uso de las
redes informáticas internacionales.
11 Strange, Susan, (1993).
12 Insulza, J. M. (1991), Buchanan, Paul y Sutliff, Brian, en Russell,
Roberto y Bouzas, Roberto (1996).
13 Jervis, R., (1991).
14 Lowenthal, A. F., (1993).
15 David Held y Anthony McGrew, (1993).
16 Rosecrance, Richard (1996).
17 Cox, Robert y Keohane, Robert O. (1986).
18 Rosecrance, Richard, (1986).