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LOS ESCENARIOS INTERNACIONALES

Formas de mercado y de intervención: los escenarios de Lawrence, Bressand e Ito

 

La globalización es un proceso vigoroso pero pleno de contradicciones. La más importante es la creciente disparidad entre las estructuras políticas basadas en el Estado nación y el carácter crecientemente global de las interacciones y flujos que vinculan a las distintas economías nacionales. La consiguiente disminución de la "autonomía" plantea desafíos a la noción misma de soberanía política. No obstante, este último principio sigue siendo uno de los elementos organizadores fundamentales de la acción pública.

 

Este conflicto clave favorece la emergencia de escenarios diversos para la economía internacional de fin de siglo. En un trabajo que seguramente habrá de tener mucha influencia en el debate de política, Lawrence, Bressand e Ito (1996) identifican tres escenarios estilizados de largo plazo para la economía internacional. Su objetivo no es tanto precisar los contornos futuros de la misma, sino identificar las principales líneas posibles de evolución y las tensiones que se derivan de cada una de ellas. Con base en esta discusión los autores construyen un cuarto escenario de carácter normativo que, según su visión, permitiría superar las principales deficiencias de cada uno de los tres anteriores.

 

Los cuatro escenarios señalados se ilustran con el gráfico 11. A lo largo de cada eje se representa la intensidad con que operan el mercado (la "mano invisible") y las instancias públicas en el campo de las relaciones económicas internacionales (la "mano visible"). La intensidad de la operación de la "mano visible" va desde un extremo de "negligencia benigna" (donde las autoridades son esencialmente prescindentes) a otro de "supervisión colectiva" (donde se maximizan los esfuerzos de intervención, presumiblemente cooperativa). La presencia del mercado, por su parte, oscila entre un mínimo donde las intervenciones de carácter administrativo son dominantes ("proteccionismo") y un máximo donde la competencia se utiliza incluso como mecanismo de evaluación de la eficiencia institucional (el "reconocimiento mutuo")2. En el plano así recortado pueden ubicarse los cuatros escenarios de acuerdo a la combinación que cada uno de ellos hace de mercado y regulación.

 

El escenario más elemental es el del "mundo sin fronteras", donde se combina la preminencia del mercado y una postura de "negligencia benigna" por parte de las autoridades públicas (baja o nula coordinación internacional). Un supuesto básico de este escenario es la confianza en la capacidad de superación de las tensiones emergentes del carácter "global" de algunos mercados y transacciones y la base predominantemente nacional sobre la que se apoya y ejerce el poder político. Paradójicamente, esto presume la existencia de gobiernos con gran capacidad de arbitraje entre distintos intereses domésticos y lo suficientemente "fuertes" como para imponer una agenda de liberalización a sus representados. El escenario del "mundo sin fronteras" también supone una elevada confianza en la capacidad del mercado para promover dinámicas de convergencia y homogeneización, por cuanto éstas serían las únicas garantías de que el proceso pueda avanzar sin enfrentar obstáculos políticos insalvables. Además, la presencia de externalidades y derrames debería ser lo suficientemente tenue como para no colocar demandas irresistibles de coordinación. Dados estos supuestos y requisitos, el "mundo sin fronteras" parece mas bien una expresión de deseos (o una proyección ideológica) que un escenario con perspectivas ciertas de ocurrencia. O, tal como lo señalan los autores, un escenario que "sólo puede existir en sectores cuidadosamente limitados y definidos".

 

 

GRAFICO 1

LA "GLOBALIZACION" Y LOS ESCENARIOS DE LAWRENCE, BRESSAND E ITO

Fuente: Lawrence, Bressand e Ito (1996)

 

El segundo escenario, denominado de "fragmentación", combina bajas intensidades de mercado y de coordinación pública internacional. Este escenario reproduce, por lo tanto, la hipótesis clásica del conflicto inter-estatal donde la diversidad se preserva a través del aislamiento. Este escenario no implica necesariamente un retroceso en la intensidad de la "integración superficial" ya alcanzada, sino la utilización de ciertos instrumentos (como los derechos antidumping, extendidos ahora al campo de las prácticas laborales o ambientales) para aislar y preservar segmentos de la economía nacional de la interacción con el resto del mundo. En este escenario, las oportunidad abiertas por la globalización se perderían a manos de la fragmentación, además de que se agravaría el conflicto político y, eventualmente, militar.

 

El tercer escenario, llamado de "armonización imperial" por los autores, combina una baja intensidad de mercado con un grado considerable de supervisión colectiva. Este escenario supone la convergencia de prácticas e instituciones al interior de grupos de países entre los que existe una relación de hegemonía bien establecida o estructuras e intereses básicos compartidos. Para la gran mayoría de los países, este escenario implica la convergencia hacia los patrones de alguna economía nacional relativamente mas poderosa o "exitosa". Pero como la propia experiencia de la Unión Europea lo demuestra, ni aún entre países entre los que no existen grandes diferencias este proceso de convergencia tiene características lineales o está exento de conflictos y dificultades.

 

Implicaciones y probabilidades

 

Cada uno de estos escenarios diseñados por Lawrence, Bressand e Ito tendría, en un plano exclusivamente analítico, implicaciones diferentes para los países de América Latina y el Caribe, o en general, para países de otras regiones.

 

Como se indicó antes, el escenario del "mundo sin fronteras" es poco factible desde un punto de vista práctico pero altamente influyente como argumento normativo para la formulación de políticas. Sin embargo, la traducción de este escenario en términos de políticas internas se asimilaría, como ya señalamos, a la existencia de gobiernos fuertes con gran capacidad de arbitraje interno. El corolario podría ser un sesgo autoritario para los regímenes políticos internos.

 

El escenario de "fragmentación" también tiene costos significativos que se distribuirían de manera heterogénea entre los países de la región. El costo más evidente sería la pérdida de las oportunidades de explotar las ventajas potenciales de la globalización, expresadas a través de un mejor acceso a mercados más integrados. Además, la "fragmentación" probablemente estaría también asociada a un clima de conflicto e inestabilidad política global que influiría sobre los países de la región. Para aquellos países que tienen una relación económica diversificada con el resto del mundo este escenario sería en extremo inconveniente, en tanto que para aquéllos con vínculos económicos regionalmente concentrados (especialmente con Estados Unidos) las consecuencias serían similares a las del escenario de "armonización imperial".

 

Pero, como ya se señaló, la armonización no es necesariamente un camino deseable para todas las partes, y menos aún la adopción de los estándares correspondientes a la economía de mayor desarrollo relativo. El escenario de la "armonización imperial" también colocaría el riesgo de que para muchos países, en la práctica, podría ser equivalente a la "fragmentación".

 

Por otro lado, la probabilidad de ocurrencia de cada uno de estos escenarios, de acuerdo a sus autores, es muy disímil. El escenario del "mundo sin fronteras" tiene baja verosimilitud debido a la realidad incontrastable de la persistencia de las bases nacionales del poder estatal y de la efectividad de las coaliciones domésticas para influir sobre las conductas de los gobernantes. Esto no excluye, como vimos, su utilidad como instrumento normativo en el debate sobre políticas.

 

El escenario de la "fragmentación", en cambio, es un espectro recurrentemente levantado por quienes advierten tendencias contradictorias entre el proceso de "globalización" y la paralela "regionalización" de la economía mundial. De hecho, a períodos de integración creciente en el pasado han seguido de fases de fragmentación que fracturaron el sistema económico y político internacional. Al igual que ocurre en el período actual, la inexistencia de un Estado hegemónico se ha señalado como un factor de estímulo a la fragmentación, debido a la baja inclinación para proveer los bienes públicos necesarios para el funcionamiento integrado de la economía internacional.

 

Sin embargo, la probabilidad de ocurrencia de un escenario de "fragmentación" se ha relativizado por la extensión y el carácter que ha alcanzado el proceso de globalización, el rol desempeñado por algunos actores privados en este proceso (eg: las empresas transnacionales) y la percepción creciente de la funcionalidad de la globalización económica como mecanismo de distensión y estrechamiento de los vínculos políticos inter-estatales. La emergencia de influyentes "élites de opinión" con una alta visibilidad sobre el debate de política a nivel global agregó un nuevo elemento que debilita la probabilidad de ocurrencia de este escenario.

 

El escenario de la "armonización imperial" podría ser considerado analíticamente más verosímil, al menos para países que tienen vínculos económicos estrechos con algunos de los actores estatales capaces de convertirse en polos de armonización.

Las debilidades identificadas en cada uno de los escenarios reseñados impulsaron a los autores a diseñar un cuarto escenario normativo basado en la noción de que es posible combinar un rol activo para el mercado con una dosis elevada de supervisión colectiva. Este escenario, llamado "club de clubes", es construído a partir de la existencia de múltiples asociaciones regionales y funcionales organizadas bajo los principios de membresía voluntaria, subsidiariedad, transparencia y acceso abierto para quienes admitan las reglas (en el caso de los clubes funcionales). De acuerdo a los autores, los agrupamientos regionales o funcionales deberían incorporar también los principios de adhesión a estándares mínimos, reconocimiento mutuo, trato igualitario, excepciones sólo temporarias y capacidad efectiva para implementar compromisos y decisiones. La peculiaridad del escenario sería que todos ellos contarían, además, con un ámbito de coordinación y supervisión colectiva, precisamente el "club de clubes".

 

Un escenario de esta naturaleza favorece el rol de las partes con menor poder relativo en tanto otorga un papel importante a los mecanismos de coordinación política. Estos, por definición, tienen un carácter más equilibrado que el que resultaría de las meras dinámicas de mercado o poder. Sin embargo, en un futuro próximo la evolución más probable parece estar en la dirección de la profundización de ciertos "clubs" y en la declinación de otros, más que en la coordinación de los mismos a través de un mecanismo mas inclusivo (el "club de clubes").

 

Finalmente, puede ser conveniente subrayar que, a efectos analíticos, para los países de América Latina y el Caribe (y otros países en desarrollo) los cuatro escenarios referidos por Lawrence, Bressand e Ito no serían necesariamente excluyentes. De hecho, sería posible suponer la convivencia de un "mundo sin fronteras" en algunos ámbitos (como los mercados financieros), la "fragmentación" en otros (como el mercado de trabajo) y la "armonización imperial" para algunos socios elegidos en temas determinados. Sobre este conjunto diverso algún "club de clubes" (como la OMC) podría alimentar la esperanza de un horizonte de mayor cooperación pública internacional.

 

1 Esta presentación gráfica fue expuesta oralmente por los propios autores en un seminario realizado en la ciudad de México en 1995.

2 Khaler (1993).