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LOS ESCENARIOS INTERNACIONALES
Formas de
mercado y de intervención: los escenarios de Lawrence, Bressand e Ito
La globalización es un proceso vigoroso pero pleno
de contradicciones. La más importante es la creciente disparidad entre las
estructuras políticas basadas en el Estado nación y el carácter crecientemente
global de las interacciones y flujos que vinculan a las distintas economías
nacionales. La consiguiente disminución de la "autonomía" plantea
desafíos a la noción misma de soberanía política. No obstante, este último
principio sigue siendo uno de los elementos organizadores fundamentales de la
acción pública.
Este conflicto clave favorece la emergencia de
escenarios diversos para la economía internacional de fin de siglo. En un
trabajo que seguramente habrá de tener mucha influencia en el debate de
política, Lawrence, Bressand e Ito (1996) identifican tres escenarios
estilizados de largo plazo para la economía internacional. Su objetivo no es
tanto precisar los contornos futuros de la misma, sino identificar las
principales líneas posibles de evolución y las tensiones que se derivan de cada
una de ellas. Con base en esta discusión los autores construyen un cuarto
escenario de carácter normativo que, según su visión, permitiría superar las
principales deficiencias de cada uno de los tres anteriores.
Los cuatro escenarios señalados se ilustran con el
gráfico 11. A lo largo de cada eje se
representa la intensidad con que operan el mercado (la "mano
invisible") y las instancias públicas en el campo de las relaciones
económicas internacionales (la "mano visible"). La intensidad de la
operación de la "mano visible" va desde un extremo de "negligencia
benigna" (donde las autoridades son esencialmente prescindentes) a otro de
"supervisión colectiva" (donde se maximizan los esfuerzos de
intervención, presumiblemente cooperativa). La presencia del mercado, por su
parte, oscila entre un mínimo donde las intervenciones de carácter administrativo
son dominantes ("proteccionismo") y un máximo donde la competencia se
utiliza incluso como mecanismo de evaluación de la eficiencia institucional (el
"reconocimiento mutuo")2. En el
plano así recortado pueden ubicarse los cuatros escenarios de acuerdo a la
combinación que cada uno de ellos hace de mercado y regulación.
El escenario más elemental es el del "mundo sin
fronteras", donde se combina la preminencia del mercado y una postura de
"negligencia benigna" por parte de las autoridades públicas (baja o
nula coordinación internacional). Un supuesto básico de este escenario es la
confianza en la capacidad de superación de las tensiones emergentes del
carácter "global" de algunos mercados y transacciones y la base
predominantemente nacional sobre la que se apoya y ejerce el poder político.
Paradójicamente, esto presume la existencia de gobiernos con gran capacidad de
arbitraje entre distintos intereses domésticos y lo suficientemente
"fuertes" como para imponer una agenda de liberalización a sus
representados. El escenario del "mundo sin fronteras" también supone
una elevada confianza en la capacidad del mercado para promover dinámicas de
convergencia y homogeneización, por cuanto éstas serían las únicas garantías de
que el proceso pueda avanzar sin enfrentar obstáculos políticos insalvables.
Además, la presencia de externalidades y derrames debería ser lo
suficientemente tenue como para no colocar demandas irresistibles de
coordinación. Dados estos supuestos y requisitos, el "mundo sin
fronteras" parece mas bien una expresión de deseos (o una proyección
ideológica) que un escenario con perspectivas ciertas de ocurrencia. O, tal
como lo señalan los autores, un escenario que "sólo puede existir en sectores
cuidadosamente limitados y definidos".
GRAFICO 1
LA "GLOBALIZACION"
Y LOS ESCENARIOS DE LAWRENCE, BRESSAND E ITO
Fuente: Lawrence, Bressand e
Ito (1996)
El segundo escenario, denominado de
"fragmentación", combina bajas intensidades de mercado y de
coordinación pública internacional. Este escenario reproduce, por lo tanto, la
hipótesis clásica del conflicto inter-estatal donde la diversidad se preserva a
través del aislamiento. Este escenario no implica necesariamente un retroceso
en la intensidad de la "integración superficial" ya alcanzada, sino
la utilización de ciertos instrumentos (como los derechos antidumping,
extendidos ahora al campo de las prácticas laborales o ambientales) para aislar
y preservar segmentos de la economía nacional de la interacción con el resto
del mundo. En este escenario, las oportunidad abiertas por la globalización se
perderían a manos de la fragmentación, además de que se agravaría el conflicto
político y, eventualmente, militar.
El tercer escenario, llamado de "armonización
imperial" por los autores, combina una baja intensidad de mercado con un
grado considerable de supervisión colectiva. Este escenario supone la
convergencia de prácticas e instituciones al interior de grupos de países entre
los que existe una relación de hegemonía bien establecida o estructuras e
intereses básicos compartidos. Para la gran mayoría de los países, este
escenario implica la convergencia hacia los patrones de alguna economía
nacional relativamente mas poderosa o "exitosa". Pero como la propia
experiencia de la Unión Europea lo demuestra, ni aún entre países entre los que
no existen grandes diferencias este proceso de convergencia tiene
características lineales o está exento de conflictos y dificultades.
Implicaciones y probabilidades
Cada uno de estos escenarios diseñados por Lawrence,
Bressand e Ito tendría, en un plano exclusivamente analítico, implicaciones
diferentes para los países de América Latina y el Caribe, o en general, para
países de otras regiones.
Como se indicó antes, el escenario del "mundo
sin fronteras" es poco factible desde un punto de vista práctico pero
altamente influyente como argumento normativo para la formulación de políticas.
Sin embargo, la traducción de este escenario en términos de políticas internas
se asimilaría, como ya señalamos, a la existencia de gobiernos fuertes con gran
capacidad de arbitraje interno. El corolario podría ser un sesgo autoritario
para los regímenes políticos internos.
El escenario de "fragmentación" también
tiene costos significativos que se distribuirían de manera heterogénea entre
los países de la región. El costo más evidente sería la pérdida de las
oportunidades de explotar las ventajas potenciales de la globalización,
expresadas a través de un mejor acceso a mercados más integrados. Además, la
"fragmentación" probablemente estaría también asociada a un clima de
conflicto e inestabilidad política global que influiría sobre los países de la
región. Para aquellos países que tienen una relación económica diversificada
con el resto del mundo este escenario sería en extremo inconveniente, en tanto
que para aquéllos con vínculos económicos regionalmente concentrados
(especialmente con Estados Unidos) las consecuencias serían similares a las del
escenario de "armonización imperial".
Pero, como ya se señaló, la armonización no es
necesariamente un camino deseable para todas las partes, y menos aún la
adopción de los estándares correspondientes a la economía de mayor desarrollo
relativo. El escenario de la "armonización imperial" también
colocaría el riesgo de que para muchos países, en la práctica, podría ser
equivalente a la "fragmentación".
Por otro lado, la probabilidad de ocurrencia de cada
uno de estos escenarios, de acuerdo a sus autores, es muy disímil. El escenario
del "mundo sin fronteras" tiene baja verosimilitud debido a la
realidad incontrastable de la persistencia de las bases nacionales del poder
estatal y de la efectividad de las coaliciones domésticas para influir sobre
las conductas de los gobernantes. Esto no excluye, como vimos, su utilidad como
instrumento normativo en el debate sobre políticas.
El escenario de la "fragmentación", en
cambio, es un espectro recurrentemente levantado por quienes advierten
tendencias contradictorias entre el proceso de "globalización" y la
paralela "regionalización" de la economía mundial. De hecho, a
períodos de integración creciente en el pasado han seguido de fases de
fragmentación que fracturaron el sistema económico y político internacional. Al
igual que ocurre en el período actual, la inexistencia de un Estado hegemónico
se ha señalado como un factor de estímulo a la fragmentación, debido a la baja
inclinación para proveer los bienes públicos necesarios para el funcionamiento
integrado de la economía internacional.
Sin embargo, la probabilidad de ocurrencia de un
escenario de "fragmentación" se ha relativizado por la extensión y el
carácter que ha alcanzado el proceso de globalización, el rol desempeñado por
algunos actores privados en este proceso (eg: las empresas transnacionales) y
la percepción creciente de la funcionalidad de la globalización económica como
mecanismo de distensión y estrechamiento de los vínculos políticos
inter-estatales. La emergencia de influyentes "élites de opinión" con
una alta visibilidad sobre el debate de política a nivel global agregó un nuevo
elemento que debilita la probabilidad de ocurrencia de este escenario.
El escenario de la "armonización imperial"
podría ser considerado analíticamente más verosímil, al menos para países que
tienen vínculos económicos estrechos con algunos de los actores estatales
capaces de convertirse en polos de armonización.
Las debilidades identificadas en cada uno de los
escenarios reseñados impulsaron a los autores a diseñar un cuarto escenario
normativo basado en la noción de que es posible combinar un rol activo para el
mercado con una dosis elevada de supervisión colectiva. Este escenario, llamado
"club de clubes", es construído a partir de la existencia de
múltiples asociaciones regionales y funcionales organizadas bajo los principios
de membresía voluntaria, subsidiariedad, transparencia y acceso abierto para
quienes admitan las reglas (en el caso de los clubes funcionales). De acuerdo a
los autores, los agrupamientos regionales o funcionales deberían incorporar
también los principios de adhesión a estándares mínimos, reconocimiento mutuo,
trato igualitario, excepciones sólo temporarias y capacidad efectiva para
implementar compromisos y decisiones. La peculiaridad del escenario sería que
todos ellos contarían, además, con un ámbito de coordinación y supervisión
colectiva, precisamente el "club de clubes".
Un escenario de esta naturaleza favorece el rol de
las partes con menor poder relativo en tanto otorga un papel importante a los
mecanismos de coordinación política. Estos, por definición, tienen un carácter
más equilibrado que el que resultaría de las meras dinámicas de mercado o
poder. Sin embargo, en un futuro próximo la evolución más probable parece estar
en la dirección de la profundización de ciertos "clubs" y en la
declinación de otros, más que en la coordinación de los mismos a través de un
mecanismo mas inclusivo (el "club de clubes").
Finalmente, puede ser conveniente subrayar que, a
efectos analíticos, para los países de América Latina y el Caribe (y otros
países en desarrollo) los cuatro escenarios referidos por Lawrence, Bressand e
Ito no serían necesariamente excluyentes. De hecho, sería posible suponer la
convivencia de un "mundo sin fronteras" en algunos ámbitos (como los
mercados financieros), la "fragmentación" en otros (como el mercado
de trabajo) y la "armonización imperial" para algunos socios elegidos
en temas determinados. Sobre este conjunto diverso algún "club de
clubes" (como la OMC) podría alimentar la esperanza de un horizonte de
mayor cooperación pública internacional.
1 Esta presentación gráfica fue expuesta oralmente por los propios
autores en un seminario realizado en la ciudad de México en 1995.
2 Khaler (1993).