RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA GLOBALIZACIÓN

El proceso de "globalización" y el papel del mercado

 

Como fenómeno de mercado, la globalización tiene su impulso básico en el progreso técnico y, particularmente, en la capacidad de éste para reducir el costo de mover bienes, servicios, dinero, personas e información. Esta reducción de la "distancia económica" ha permitido aprovechar las oportunidades de arbitraje existentes en los mercados de bienes, servicios y factores, disminuyendo (aunque no eliminando) la importancia de la geografía y la efectividad de las barreras de política. En la etapa actual, el proceso de "globalización" se caracteriza, además, por un notable incremento en la capacidad de las firmas para fragmentar geográficamente los procesos productivos, lo que ha tenido como contrapartida un crecimiento sostenido del comercio (especialmente de manufacturas) y la inversión internacionales (cuadro 1).

 

 

 

 

CUADRO 1

LA "GLOBALIZACION": ALGUNOS INDICADORES

Fuente: Gundlach y Nunnenkamp (1996)

 

Para algunos autores la "globalización" es un fenómeno que lo abarca todo, por lo que en la práctica lo asimilan con la gradual desaparición del Estado-nación¹. Otros autores todavía advierten alguna función para las políticas nacionales, limitadas ahora a promover la construcción de un "Estado competitivo". Según esta visión, los límites a la efectividad de las políticas públicas estarían dados por su "capacidad efectiva para promover un clima de inversión relativamente favorable para el capital transnacional"². En las antípodas de los primeros están quienes subrayan las especificidades en las políticas y arreglos institucionales y regulatorios nacionales como características dominantes de un sistema internacional todavía basado en la supervivencia del Estado-nación³.

 

Estas diferencias no son triviales debido a las distintas implicaciones de política de cada de una de ellas. La visión de la "globalización" como un fenómeno que lo abarca todo tiene el atractivo de la simplicidad: el mercado domina y la adaptación es el curso razonable de acción en un marco de selección darwiniana expresada a través de la búsqueda de la "competitividad". Sin embargo, esta visión parece más una recomendación normativa respecto al mundo "deseable" que una descripción, aún estilizada, de la realidad.

 

Las otras dos visiones tienen el atractivo de incorporar la heterogeneidad y las especificidades nacionales como atributos del escenario internacional contemporáneo. Pero, ¿cuál es el peso relativo de la diversidad frente al fenómeno reconocido de la "globalización"?. Dos factores son decisivos en este sentido, a saber: el tipo de transacciones involucradas (las características del mercado) y las características del Estado-nación sobre las que dichas transacciones influyen (cuadro 2).

 

La conveniencia de un análisis sobre las formas específicas en que el proceso de "globalización" afecta el funcionamiento de los mercados y la efectividad de las políticas públicas es incluso evidente en el ámbito del mercado financiero, donde la erosión de las barreras geográficas y de política ha avanzado de manera mas notable. Aún cuando las restricciones a la capacidad de los gobiernos para desarrollar políticas monetarias y fiscales independientes es evidente, el examen empírico muestra la existencia de márgenes de acción remanentes y de diferencias en el grado de autonomía de que disfrutan las distintas autoridades nacionales.

 

CUADRO 2

GLOBALIZACION: UN FENOMENO DIVERSO

CARACTERISTICAS	MERCADOS O ATRIBUTOS
Alta Movilidad	Información Capital de cartera Tecnología
Muy móvil	Bienes Capital humano desde los países pobres
Semi-móvil	Inversión en plantas Capital gerencial Principios de regulación y manejo de las empresas
Casi inmóvil	Capital humano de nivel medio Principios regulatorios y esquemas organizacionales básicos
Inmóvil	Infraestructura Principios profundos y consideraciones de soberanía

 

Cohen (1996) subraya que la disciplina (macroeconómica) impuesta por la integración de los mercados financieros es menor de lo que parece por, al menos, tres razones. La primera es que las políticas fiscales y monetarias tienen un impacto limitado sobre las variables reales de la economía en el largo plazo, aún en circunstancias en que la movilidad del capital es imperfecta. La segunda es que la movilidad del capital aún dista de ser perfecta, como lo demuestran las investigaciones empíricas sobre el grado de sustituibilidad existente entre distintos activos nacionales⁴. En tercer lugar, y dentro de ciertos márgenes, las autoridades aún enfrentan trade-offs entre su autonomía de política y el grado de inestabilidad cambiaria resultante. De hecho, a menos que las autoridades tengan una preferencia absoluta por la estabilidad del tipo de cambio, normalmente es posible conservar cierto grado de autonomía en el manejo de las políticas macroeconómicas a cambio de un cierto rango de volatilidad cambiaria.

 

Por consiguiente, aún en áreas directamente afectadas por el vasto proceso de globalización financiera las autoridades nacionales conservan grados de autonomía. Esta autonomía, sin embargo, no se distribuye de manera homogénea: algunos Estados nacionales (y sus autoridades públicas) disponen de ella en mayor dosis que otros. La cuestión relevante desde el punto de vista de las políticas no es, por consiguiente, si el proceso de globalización plantea restricciones (sobre lo cual no existe duda alguna), sino qué factores explican las diferencias nacionales y cuál es el carácter preciso del trade off que enfrenta cada autoridad pública. El grado de independencia (y reputación) de la autoridad monetaria, las características estructurales de la relación entre el sector bancario y el industrial, la situación de las cuentas externas y otros atributos tales como el tamaño y el grado de apertura de la economía han sido identificadas como variables que influyen sobre el grado de autonomía de políticas de las autoridades nacionales⁵.

 

Otro ejemplo de supervivencia de las especificidades nacionales se da en el ámbito microecoeconómico o el de las políticas sectoriales. En efecto, Garret y Lange (1991) subrayan que, aún cuando la autonomía de las políticas macroeconómicas nacionales se ha reducido severamente, puede constatarse la persistencia de políticas diferenciadas de aumento de la competitividad que hacen uso de instrumentos "ofertistas" de política. Factores tales como el grado de presencia del capital transnacional o las especificidades institucionales locales contribuyen al mantenimiento de tales diferencias.

 

En resúmen, la globalización como fenómeno de mercado ha tenido un impacto considerable sobre el funcionamiento de los mercados y la efectividad de las políticas públicas nacionales. Sin embargo, las autoridades siguen disponiendo de grados variables de autonomía expresados en distintos trade offs de política. Por cierto, el alcance de esta autonomía ha sido sensiblemente recortado y varía de país a país. El análisis de los factores que explican esa variabilidad (incluyendo el rol de dinámicas de path dependency) parecen mas útiles que la mera reiteración de tendencias globales de validez general.

 

Globalización: el rol de las políticas

 

Pero la globalización no es únicamente un fenómeno impulsado por el mercado. Las políticas (ie: la remoción de las barreras que los separan y la armonización de prácticas e instituciones nacionales disímiles) también juegan un papel importante. Con frecuencia, la armonización o la remoción de regulaciones es una respuesta a las presiones del mercado. Pero en ocasiones son las decisiones de política las que promueven y aceleran la integración de los mercados y, por consiguiente, el movimiento hacia la globalización.

 

En el plano de las políticas la globalización hace referencia a las presiones hacia la convergencia de prácticas e instituciones nacionales diversas. Su fundamento radica en la existencia de "efectos de derrame" (spillovers) y "externalidades sicológicas" o "fallas de política"⁶. Los primeros ocurren toda vez que decisiones o acontecimientos que tienen lugar en una economía nacional influyen sobre otras (la interdependencia macroeconómica es un ejemplo típico). Las "externalidades sicológicas" o "fallas de política" ocurren cuando la diversidad de prácticas e instituciones resultantes de la organización estatal nacional es cuestionada por actores con poder e influencia suficientes como para afirmar sus preferencias o valores como "superiores" o "universales". Casos de este tipo se han planteado en temas tales como el respeto de los derechos humanos o las prácticas ambientales.

 

En el plano de las políticas el proceso de globalización se expresa en la llamada agenda de la "integración profunda". Paradójicamente, su surgimiento ha sido estimulado por la reducción de las barreras fronterizas que tuvo lugar durante el último medio siglo (la "integración superficial"). En efecto, el éxito de las políticas nacionales y la negociación internacional durante el período de posguerra en reducir los obstáculos fronterizos al movimiento de bienes y, en medida variable, a los servicios y formas tangibles e intangibles de capital (financiamiento, tecnología y propiedad o control de activos) han resaltado y puesto en el centro de la escena los obstáculos no fronterizos propios de la agenda de "integración profunda" (especialmente, aunque no exclusivamente, entre las economías industrializadas)⁷. Esta agenda no es sólo más compleja que la agenda fronteriza tradicional, sino que las recomendaciones normativas sobre cómo encaminarla están sujetas a un debate mucho mas amplio.

 

La agenda de la "integración profunda" (la expresión en el plano de las políticas del proceso de "globalización") cubre una gran variedad de temas y, en el límite, incluye virtualmente todas las políticas y prácticas nacionales no fronterizas. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, Haggard (1995) incluye en esta agenda los siguientes tópicos:

 

A. la extensión de las reglas internacionales del campo del comercio al de la inversión, asegurando el trato nacional y el acceso a los mercados (incluyendo el sector servicios) para los inversores internacionales;

 

B. el tratamiento de los regímenes regulatorios nacionales que tienen efectos discriminatorios o "desnivelan el campo de juego", como las diferencias en la protección de la propiedad intelectual, en los estándares nacionales y las políticas sectoriales o genéricas (financiera, industrial, tecnológica, de competencia, ambiental, laboral, etc.); y

 

C. el tratamiento de la llamada "fricción sistémica" derivada de las diferencias en las estructuras corporativas, industriales y políticas nacionales.

 

Esta agenda de "integración profunda" plantea dos tipos de problemas asociados. El primero es precisar la extensión y darle un carácter instrumental al concepto de "nivelación del campo de juego". El segundo es discernir los costos y beneficios asociados a la reducción de la diversidad.

 

La idea de "nivelación del campo de juego" es atractiva como imagen pero peligrosa como objetivo general de política. En términos amplios parece razonable sostener que deberían "nivelarse" aquellas prácticas e instituciones que otorgan una ventaja competitiva "injustificada" a una de las partes. Pero esta afirmación no hace más que eludir el problema: ¿dónde debe ponerse el límite entre una ventaja "justificada" y otra "injustificada"? ¿Qué prácticas nacionales son función de preferencias legítimas y cuáles del interés por obtener ventajas en la competencia internacional?

 

El discernimiento de los costos y beneficios de la reducción de la diversidad es igualmente complejo. En primer lugar, para evaluar los costos y beneficios, ¿debe adoptarse un criterio "cosmopolita" o "nacional"? En segundo lugar, ¿cómo se valora la utilidad de agentes o Estados con diferencias sustanciales en sus niveles de ingreso y productividad? A título de ejemplo, y puesto en otras palabras, ¿cuál es el precio que los ciudadanos de un país de bajos ingresos estarán dispuestos a pagar (expresado en un ritmo más lento de crecimiento económico) para reducir su agresión al medio ambiente?. O, ¿los ciudadanos de los países desarrollados deberán pagar por el daño al medio ambiente acumulado en el pasado o deberá aplicarse el criterio de "borrón y cuenta nueva"?

 

Estos temas son en extremo contenciosos y, en última instancia, se remiten a un juego de poder e influencia sobre el sistema internacional. La agenda internacional contemporánea -como la de otros momentos de la historia- está pletórica de ellos. Esto lo ilustra el mandato y cobertura de la recientemente creada Organización Mundial de Comercio. De esta forma, los países de América Latina y el Caribe deberán administrar no sólo las tensiones creadas por el proceso de globalización como un fenómeno de mercado sino, además, las que se derivan de las iniciativas que profundizan la globalización como un fenómeno de política. Distinguir entre unas y otras no es siempre tarea sencilla.

 

Las oportunidades de la globalización

 

Los costos y tensiones que el proceso de globalización impone sobre las economías nacionales son bien conocidos. Los más visibles son la limitación en la efectividad de las políticas nacionales y el conflicto que plantea la fractura existente entre las estructuras de gobierno (de base predominantemente nacional) y la naturaleza "global" de ciertos flujos e interacciones económicos. Sin embargo, el proceso de "globalización" también ofrece nuevas oportunidades para las economías nacionales.

 

Por una parte, el proceso de "globalización" plantea la oportunidad de mejorar las condiciones de acceso a mercados que anteriormente se hallaban más fragmentados. Los flujos de información, tecnología y capital de cartera han sido los que más han incrementado su movilidad y, por consiguiente, constituyen los mercados donde más han mejorado las condiciones de acceso para economías con menor capacidad relativa de generación endógena. Sin embargo, las condiciones para aprovechar estas oportunidades está heterogéneamente distribuidas entre países. Un aspecto central, por consiguiente, reside en identificar los atributos que mejoran dicha capacidad y permiten revertir los aspectos negativos heredados de comportamientos pasados (path dependency).

 

Un ejemplo de lo que aquí se señala lo plantea uno de los rasgos típicos del proceso de globalización reciente, cual es la mejora en la capacidad de las firmas para fragmentar los procesos productivos en localizaciones geográficamente dispersas. En efecto, la notable reducción de los costos del transporte y las comunicaciones ha facilitado la división del proceso productivo, permitiendo la participación de un mayor número de localizaciones geográficas según las ventajas que cada una aporta a la cadena de valor agregado. Este hecho ha ampliado las oportunidades para que economías individuales participen más activamente de las redes internacionales de producción administradas por las grandes compañías multinacionales. Este proceso se ha acompañado de un boom de inversión extranjera directa (cuadro 1) y de la proliferación de nuevas formas de asociación no accionaria entre firmas. Como Oman (1994) señala, sin embargo, la posibilidad de participar en dichas redes de producción depende de la efectividad con que la economía receptora responda a las demandas de estabilidad macroeconómica, disponibilidad de infraestructura, y calificación y adaptabilidad de la mano de obra, atributos intrínsecos al nuevo patrón de organización de la producción⁸.

 

El proceso de globalización también crea nuevas oportunidades en tanto incrementa la competencia, sienta las bases para el establecimiento de nuevas alianzas empresarias y societales y contribuye a la desarticulación de los oligopolios establecidos. Si estos últimos bloqueaban la modernización, desarrollaban un comportamiento del tipo rent-seeking y "explotaban" al resto de la comunidad, las nuevas coaliciones pueden generar resultados mas favorables que el status quo. Del mismo modo, la globalización puede permitir, bajo determinadas circunstancias, mejorar la calidad de las políticas domésticas aumentando el costo de implementar políticas insustentables.

 

Estas oportunidades, sin embargo, son sólo potenciales. En efecto, no hay ninguna garantía a priori de que el resultado de las nuevas coaliciones será superior al pre-existente. En este sentido, resulta ilustrativa la revisión que hace Armijo (1996) del impacto diferencial de distintas formas de ingresos de capitales sobre el crecimiento económico, los gobiernos en el poder y la democracia (cuadro 3). Aún cuando sus conclusiones sean debatibles, los ejemplos ilustran la diversidad de resultados posibles.

 

CUADRO 3

CONSECUENCIAS PROBABLES DE DISTINTAS FORMAS DE INGRESO DE CAPITALES EXTRANJEROS

Fuente: Armijo 1996

Del mismo modo, no es seguro que aún cuando la globalización haga muy costosa la implementación de políticas insustentables en el mediano y largo plazo las nuevas políticas serán superiores a las que se aplicarían en un contexto de mayor autarquía. La versión simplista de este argumento puede encontrarse en la afirmación de una influyente publicación internacional de que "cuanto más eficiente es el mercado global de capitales, más probable es que retribuya las políticas económicas sanas y huya frente a los errores" (The Economist, 1995). Sin embargo, en la práctica existe una evidente ambigüedad sobre lo que constituyen "políticas erróneas" y "políticas correctas", especialmente cuando el objetivo de las mismas no es especificado. En otras palabras, ¿es una "política correcta" aquella que promueve el crecimiento o la que mantiene el entusiasmo de los inversores nacionales y extranjeros? ¿La misma política puede hacer ambas cosas a la vez?.

¹ Ohmae (1995).

² Cerny (1995).

³ Boyer (1993).

⁴ Herring y Litan (1995).

⁵ Cohen (1996), Henning (1994); Goodman y Pauly (1993) y Andrews (1994).

⁶ Lawrence, Bressand e Ito (1996).

⁷ Khaler (1993).

⁸ Ohmae, (1995).