RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA GLOBALIZACIÓN
El proceso de "globalización" y el papel del mercado
Como fenómeno de mercado, la globalización tiene su
impulso básico en el progreso técnico y, particularmente, en la capacidad de
éste para reducir el costo de mover bienes, servicios, dinero, personas e
información. Esta reducción de la "distancia económica" ha permitido
aprovechar las oportunidades de arbitraje existentes en los mercados de bienes,
servicios y factores, disminuyendo (aunque no eliminando) la importancia de la
geografía y la efectividad de las barreras de política. En la etapa actual, el
proceso de "globalización" se caracteriza, además, por un notable
incremento en la capacidad de las firmas para fragmentar geográficamente los
procesos productivos, lo que ha tenido como contrapartida un crecimiento
sostenido del comercio (especialmente de manufacturas) y la inversión
internacionales (cuadro 1).
CUADRO 1
LA "GLOBALIZACION": ALGUNOS INDICADORES
|
Producción mundial 1983=100 |
Comercio mundial total 1983=100 |
Comercio mundial de
manufacturas 1983=100 |
Inversión extranjera
directa mundial 1983=100 |
Participa-ción de los PED
en el comercio mundial de manufacturas % |
Participa-ción de los PED
en la inversión extranjera directa mundial % |
1983 |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
13.1 |
24.2 |
1984 |
103.8 |
105.8 |
102.8 |
116.1 |
12.7 |
20.8 |
1985 |
107.5 |
106.2 |
102.8 |
119.0 |
12.0 |
23.6 |
1986 |
111.3 |
117.4 |
125.7 |
192.5 |
13.1 |
14.7 |
1987 |
113.8 |
137.8 |
153,3 |
298.0 |
14.7 |
11.6 |
1988 |
118.8 |
157.0 |
176.6 |
367.4 |
15.6 |
15.7 |
1989 |
122.5 |
170.3 |
188.5 |
470.6 |
18.2 |
14.7 |
1990 |
125.0 |
192.3 |
216.4 |
493.0 |
17.9 |
14.8 |
1991 |
123.8 |
197.5 |
223.5 |
392.9 |
19.6 |
26.5 |
1992 |
125.0 |
213.1 |
244.4 |
396.9 |
20.8 |
30.1 |
1993 |
127.5 |
212.5 |
246.7 |
460.7 |
23.8 |
36.0 |
1994 |
131.3 |
237.7 |
|
468.1 |
|
39.3 |
Fuente: Gundlach y Nunnenkamp (1996)
Para algunos autores la "globalización" es
un fenómeno que lo abarca todo, por lo que en la práctica lo asimilan con la
gradual desaparición del Estado-nación1. Otros autores todavía advierten
alguna función para las políticas nacionales, limitadas ahora a promover la
construcción de un "Estado competitivo". Según esta visión, los
límites a la efectividad de las políticas públicas estarían dados por su
"capacidad efectiva para promover un clima de inversión relativamente
favorable para el capital transnacional"2. En las antípodas de los primeros
están quienes subrayan las especificidades en las políticas y arreglos
institucionales y regulatorios nacionales como características dominantes de un
sistema internacional todavía basado en la supervivencia del Estado-nación3.
Estas diferencias no son triviales debido a las
distintas implicaciones de política de cada de una de ellas. La visión de la
"globalización" como un fenómeno que lo abarca todo tiene el
atractivo de la simplicidad: el mercado domina y la adaptación es el curso
razonable de acción en un marco de selección darwiniana expresada a través de
la búsqueda de la "competitividad". Sin embargo, esta visión parece
más una recomendación normativa respecto al mundo "deseable" que una
descripción, aún estilizada, de la realidad.
Las otras dos visiones tienen el atractivo de
incorporar la heterogeneidad y las especificidades nacionales como atributos
del escenario internacional contemporáneo. Pero, ¿cuál es el peso relativo de
la diversidad frente al fenómeno reconocido de la "globalización"?.
Dos factores son decisivos en este sentido, a saber: el tipo de transacciones
involucradas (las características del mercado) y las características del
Estado-nación sobre las que dichas transacciones influyen (cuadro 2).
La conveniencia de un análisis sobre las formas
específicas en que el proceso de "globalización" afecta el funcionamiento
de los mercados y la efectividad de las políticas públicas es incluso evidente
en el ámbito del mercado financiero, donde la erosión de las barreras
geográficas y de política ha avanzado de manera mas notable. Aún cuando las
restricciones a la capacidad de los gobiernos para desarrollar políticas
monetarias y fiscales independientes es evidente, el examen empírico muestra la
existencia de márgenes de acción remanentes y de diferencias en el grado de
autonomía de que disfrutan las distintas autoridades nacionales.
CUADRO 2
GLOBALIZACION: UN FENOMENO DIVERSO
CARACTERISTICAS |
MERCADOS O ATRIBUTOS |
Alta Movilidad |
Información Capital de cartera Tecnología |
Muy móvil |
Bienes Capital humano desde los países pobres |
Semi-móvil |
Inversión en plantas Capital gerencial Principios de regulación y manejo de las empresas |
Casi inmóvil |
Capital humano de nivel medio Principios regulatorios y esquemas
organizacionales básicos |
Inmóvil |
Infraestructura Principios profundos y consideraciones de soberanía
|
Cohen (1996) subraya que la disciplina
(macroeconómica) impuesta por la integración de los mercados financieros es
menor de lo que parece por, al menos, tres razones. La primera es que las
políticas fiscales y monetarias tienen un impacto limitado sobre las variables
reales de la economía en el largo plazo, aún en circunstancias en que la
movilidad del capital es imperfecta. La segunda es que la movilidad del capital
aún dista de ser perfecta, como lo demuestran las investigaciones empíricas
sobre el grado de sustituibilidad existente entre distintos activos nacionales4. En
tercer lugar, y dentro de ciertos márgenes, las autoridades aún enfrentan trade-offs entre su autonomía de
política y el grado de inestabilidad cambiaria resultante. De hecho, a menos
que las autoridades tengan una preferencia absoluta por la estabilidad del tipo
de cambio, normalmente es posible conservar cierto grado de autonomía en el
manejo de las políticas macroeconómicas a cambio de un cierto rango de
volatilidad cambiaria.
Por consiguiente, aún en áreas directamente
afectadas por el vasto proceso de globalización financiera las autoridades
nacionales conservan grados de autonomía. Esta autonomía, sin embargo, no se
distribuye de manera homogénea: algunos Estados nacionales (y sus autoridades
públicas) disponen de ella en mayor dosis que otros. La cuestión relevante
desde el punto de vista de las políticas no es, por consiguiente, si el proceso
de globalización plantea restricciones (sobre lo cual no existe duda alguna),
sino qué factores explican las diferencias nacionales y cuál es el carácter
preciso del trade off que enfrenta
cada autoridad pública. El grado de independencia (y reputación) de la
autoridad monetaria, las características estructurales de la relación entre el
sector bancario y el industrial, la situación de las cuentas externas y otros
atributos tales como el tamaño y el grado de apertura de la economía han sido
identificadas como variables que influyen sobre el grado de autonomía de
políticas de las autoridades nacionales5.
Otro ejemplo de supervivencia de las especificidades
nacionales se da en el ámbito microecoeconómico o el de las políticas
sectoriales. En efecto, Garret y Lange (1991) subrayan que, aún cuando la
autonomía de las políticas macroeconómicas nacionales se ha reducido
severamente, puede constatarse la persistencia de políticas diferenciadas de
aumento de la competitividad que hacen uso de instrumentos
"ofertistas" de política. Factores tales como el grado de presencia
del capital transnacional o las especificidades institucionales locales
contribuyen al mantenimiento de tales diferencias.
En resúmen, la globalización como fenómeno de
mercado ha tenido un impacto considerable sobre el funcionamiento de los
mercados y la efectividad de las políticas públicas nacionales. Sin embargo,
las autoridades siguen disponiendo de grados variables de autonomía expresados
en distintos trade offs de política.
Por cierto, el alcance de esta autonomía ha sido sensiblemente recortado y
varía de país a país. El análisis de los factores que explican esa variabilidad
(incluyendo el rol de dinámicas de path
dependency) parecen mas útiles que la mera reiteración de tendencias
globales de validez general.
Globalización: el rol de las políticas
Pero la globalización no es únicamente un fenómeno
impulsado por el mercado. Las políticas (ie: la remoción de las barreras que
los separan y la armonización de prácticas e instituciones nacionales
disímiles) también juegan un papel importante. Con frecuencia, la armonización
o la remoción de regulaciones es una respuesta a las presiones del mercado.
Pero en ocasiones son las decisiones de política las que promueven y aceleran
la integración de los mercados y, por consiguiente, el movimiento hacia la
globalización.
En el plano de las políticas la globalización hace
referencia a las presiones hacia la convergencia de prácticas e instituciones
nacionales diversas. Su fundamento radica en la existencia de "efectos de derrame"
(spillovers) y "externalidades
sicológicas" o "fallas de política"6. Los primeros ocurren toda vez que
decisiones o acontecimientos que tienen lugar en una economía nacional influyen
sobre otras (la interdependencia macroeconómica es un ejemplo típico). Las
"externalidades sicológicas" o "fallas de política" ocurren
cuando la diversidad de prácticas e instituciones resultantes de la
organización estatal nacional es cuestionada por actores con poder e influencia
suficientes como para afirmar sus preferencias o valores como
"superiores" o "universales". Casos de este tipo se han
planteado en temas tales como el respeto de los derechos humanos o las
prácticas ambientales.
En el plano de las políticas el proceso de globalización
se expresa en la llamada agenda de la "integración profunda".
Paradójicamente, su surgimiento ha sido estimulado por la reducción de las
barreras fronterizas que tuvo lugar durante el último medio siglo (la
"integración superficial"). En efecto, el éxito de las políticas
nacionales y la negociación internacional durante el período de posguerra en
reducir los obstáculos fronterizos al movimiento de bienes y, en medida
variable, a los servicios y formas tangibles e intangibles de capital
(financiamiento, tecnología y propiedad o control de activos) han resaltado y
puesto en el centro de la escena los obstáculos no fronterizos propios de la
agenda de "integración profunda" (especialmente, aunque no
exclusivamente, entre las economías industrializadas)7. Esta agenda no es sólo más
compleja que la agenda fronteriza tradicional, sino que las recomendaciones
normativas sobre cómo encaminarla están sujetas a un debate mucho mas amplio.
La agenda de la "integración profunda" (la
expresión en el plano de las políticas del proceso de
"globalización") cubre una gran variedad de temas y, en el límite,
incluye virtualmente todas las políticas y prácticas nacionales no fronterizas.
Desde el punto de vista de los países en desarrollo, Haggard (1995) incluye en
esta agenda los siguientes tópicos:
A. la extensión de las reglas internacionales del
campo del comercio al de la inversión, asegurando el trato nacional y el acceso
a los mercados (incluyendo el sector servicios) para los inversores
internacionales;
B. el tratamiento de los regímenes regulatorios
nacionales que tienen efectos discriminatorios o "desnivelan el campo de
juego", como las diferencias en la protección de la propiedad intelectual,
en los estándares nacionales y las políticas sectoriales o genéricas
(financiera, industrial, tecnológica, de competencia, ambiental, laboral,
etc.); y
C. el tratamiento de la llamada "fricción
sistémica" derivada de las diferencias en las estructuras corporativas,
industriales y políticas nacionales.
Esta agenda de "integración profunda"
plantea dos tipos de problemas asociados. El primero es precisar la extensión y
darle un carácter instrumental al concepto de "nivelación del campo de
juego". El segundo es discernir los costos y beneficios asociados a la
reducción de la diversidad.
La idea de "nivelación del campo de juego"
es atractiva como imagen pero peligrosa como objetivo general de política. En
términos amplios parece razonable sostener que deberían "nivelarse"
aquellas prácticas e instituciones que otorgan una ventaja competitiva
"injustificada" a una de las partes. Pero esta afirmación no hace más
que eludir el problema: ¿dónde debe ponerse el límite entre una ventaja
"justificada" y otra "injustificada"? ¿Qué prácticas
nacionales son función de preferencias legítimas y cuáles del interés por
obtener ventajas en la competencia internacional?
El discernimiento de los costos y beneficios de la
reducción de la diversidad es igualmente complejo. En primer lugar, para
evaluar los costos y beneficios, ¿debe adoptarse un criterio
"cosmopolita" o "nacional"? En segundo lugar, ¿cómo se
valora la utilidad de agentes o Estados con diferencias sustanciales en sus
niveles de ingreso y productividad? A título de ejemplo, y puesto en otras
palabras, ¿cuál es el precio que los ciudadanos de un país de bajos ingresos
estarán dispuestos a pagar (expresado en un ritmo más lento de crecimiento
económico) para reducir su agresión al medio ambiente?. O, ¿los ciudadanos de
los países desarrollados deberán pagar por el daño al medio ambiente acumulado
en el pasado o deberá aplicarse el criterio de "borrón y cuenta
nueva"?
Estos temas son en extremo contenciosos y, en última
instancia, se remiten a un juego de poder e influencia sobre el sistema
internacional. La agenda internacional contemporánea -como la de otros momentos
de la historia- está pletórica de ellos. Esto lo ilustra el mandato y cobertura
de la recientemente creada Organización Mundial de Comercio. De esta forma, los
países de América Latina y el Caribe deberán administrar no sólo las tensiones
creadas por el proceso de globalización como un fenómeno de mercado sino,
además, las que se derivan de las iniciativas que profundizan la globalización
como un fenómeno de política. Distinguir entre unas y otras no es siempre tarea
sencilla.
Las oportunidades de la
globalización
Los costos y tensiones que el proceso de
globalización impone sobre las economías nacionales son bien conocidos. Los más
visibles son la limitación en la efectividad de las políticas nacionales y el
conflicto que plantea la fractura existente entre las estructuras de gobierno
(de base predominantemente nacional) y la naturaleza "global" de
ciertos flujos e interacciones económicos. Sin embargo, el proceso de "globalización"
también ofrece nuevas oportunidades para las economías nacionales.
Por una parte, el proceso de
"globalización" plantea la oportunidad de mejorar las condiciones de
acceso a mercados que anteriormente se hallaban más fragmentados. Los flujos de
información, tecnología y capital de cartera han sido los que más han
incrementado su movilidad y, por consiguiente, constituyen los mercados donde
más han mejorado las condiciones de acceso para economías con menor capacidad
relativa de generación endógena. Sin embargo, las condiciones para aprovechar
estas oportunidades está heterogéneamente distribuidas entre países. Un aspecto
central, por consiguiente, reside en identificar los atributos que mejoran
dicha capacidad y permiten revertir los aspectos negativos heredados de
comportamientos pasados (path dependency).
Un ejemplo de lo que aquí se señala lo plantea uno
de los rasgos típicos del proceso de globalización reciente, cual es la mejora
en la capacidad de las firmas para fragmentar los procesos productivos en localizaciones
geográficamente dispersas. En efecto, la notable reducción de los costos del
transporte y las comunicaciones ha facilitado la división del proceso
productivo, permitiendo la participación de un mayor número de localizaciones
geográficas según las ventajas que cada una aporta a la cadena de valor
agregado. Este hecho ha ampliado las oportunidades para que economías
individuales participen más activamente de las redes internacionales de
producción administradas por las grandes compañías multinacionales. Este
proceso se ha acompañado de un boom
de inversión extranjera directa (cuadro 1) y de la proliferación de nuevas
formas de asociación no accionaria entre firmas. Como Oman (1994) señala, sin
embargo, la posibilidad de participar en dichas redes de producción depende de
la efectividad con que la economía receptora responda a las demandas de
estabilidad macroeconómica, disponibilidad de infraestructura, y calificación y
adaptabilidad de la mano de obra, atributos intrínsecos al nuevo patrón de organización
de la producción8.
El proceso de globalización también crea nuevas
oportunidades en tanto incrementa la competencia, sienta las bases para el
establecimiento de nuevas alianzas empresarias y societales y contribuye a la
desarticulación de los oligopolios establecidos. Si estos últimos bloqueaban la
modernización, desarrollaban un comportamiento del tipo rent-seeking y "explotaban" al resto de la comunidad, las
nuevas coaliciones pueden generar resultados mas favorables que el status quo. Del mismo modo, la
globalización puede permitir, bajo determinadas circunstancias, mejorar la
calidad de las políticas domésticas aumentando el costo de implementar
políticas insustentables.
Estas oportunidades, sin embargo, son sólo
potenciales. En efecto, no hay ninguna garantía a priori de que el resultado de las nuevas coaliciones será
superior al pre-existente. En este sentido, resulta ilustrativa la revisión que
hace Armijo (1996) del impacto diferencial de distintas formas de ingresos de
capitales sobre el crecimiento económico, los gobiernos en el poder y la
democracia (cuadro 3). Aún cuando sus conclusiones sean debatibles, los
ejemplos ilustran la diversidad de resultados posibles.
CUADRO 3
CONSECUENCIAS PROBABLES DE DISTINTAS FORMAS DE INGRESO DE CAPITALES
EXTRANJEROS
Clase de ingreso de capital |
Riesgo de crisis de
balanza de pagos |
Contribución probable al
crecimiento económico |
Implicaciones para el
gobierno en el poder |
Implicaciones para la
democracia |
Ayuda externa al gobierno |
Bajo |
Bajo/Moderado |
Fortalece al gobierno |
Fortalece la influencia
externa |
Inversión extranjera
directa |
Bajo |
Moderado/Alto |
Fortalece la influencia
externa |
Hace mas difícil la
transición y la consolidación de la democracia |
Préstamos bancarios de
largo plazo al gobierno (y bancos locales) |
Moderado |
Bajo/Moderado |
Fortalece al gobierno |
Fortalece al gobierno |
Préstamos bancarios de
largo plazo a las grandes empresas locales |
Moderado |
Moderado/Alto |
Fortalece a las grandes
empresas locales |
Promueve la liberalización
política pero no necesariamente la democracia |
Préstamos de cartera al
gobierno (y bancos locales) |
Alto |
Bajo/Moderado |
Fortalece al gobierno |
Fortalece al gobierno. Una
crisis de balanza de pagos debilita la autonomía local de política |
Préstamos de cartera a las
grandes empresas locales |
Alto |
Moderado/Alto |
Fortalece a las grandes
empresas locales |
Promueve la liberalización
política pero no necesariamente la democracia. Una crisis de balanza de pagos
debilita la autonomía local de política |
Fuente: Armijo 1996
Del mismo modo, no es seguro que aún cuando la
globalización haga muy costosa la implementación de políticas insustentables en
el mediano y largo plazo las nuevas políticas serán superiores a las que se
aplicarían en un contexto de mayor autarquía. La versión simplista de este
argumento puede encontrarse en la afirmación de una influyente publicación
internacional de que "cuanto más eficiente es el mercado global de
capitales, más probable es que retribuya las políticas económicas sanas y huya
frente a los errores" (The Economist, 1995). Sin embargo, en la práctica
existe una evidente ambigüedad sobre lo que constituyen "políticas
erróneas" y "políticas correctas", especialmente cuando el
objetivo de las mismas no es especificado. En otras palabras, ¿es una
"política correcta" aquella que promueve el crecimiento o la que
mantiene el entusiasmo de los inversores nacionales y extranjeros? ¿La misma
política puede hacer ambas cosas a la vez?.
1 Ohmae (1995).
2 Cerny (1995).
3 Boyer (1993).
4 Herring y Litan (1995).
5 Cohen (1996), Henning (1994); Goodman y Pauly (1993) y Andrews (1994).
6 Lawrence, Bressand e Ito (1996).
7 Khaler (1993).
8 Ohmae, (1995).