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http://www.unrisd.org/espindex/publ/list/conf/sods/toc.htm Consultado octubre de 2001 Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social Estados de Desorden Los efectos sociales de la globalización Resumen del informe del UNRISD para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social Sinopsis SinopsisNo podría haberse convocado a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en un momento mas oportuno. Ahora precisamente es la mejor ocasion para renovar las ideas sobre el desarrollo social. La aceleración en el ritmo de cambios ha tomado desprevenida a una gran parte de la comunidad internacional. El capital, las mercancias y la poblacion estan trasladandose ahora a una velocidad y con una complejidad tales que se ha hecho dificil hacer predicciones que vayan mas alla de unos cuantos afios. Los mapas politicos estan siendo trazados y retrazados en la medida en que surgen numerosos grupos politicos o étnicos para hacer nuevas reclamaciones y delimitar nuevos
Estos cambios han generado enormes tensiones sociales a las que las politicas de desarrollo no han podido hacer frente de manera efectiva. Por el contrario, se suponia que una vez que se hubieran corregido los fundamentos economicos, los asuntos sociales se resolverian por si mismos: si los mercados dinamicos funcionaran eficientemente, no sólo crearían riqueza, sino que también resolverian los problemas del bienestar humano. Los sucesos recientes han mostrado con suma claridad lo profundo de esta falacia y sus catastroficas consecuencias. Ya sea en términos de la pauperizacion de millones de personas que han sido «cluidas de la economia formal, o de las escenas impresionantes sobre las guerras que estan destruyendo a paises enteros, el mundo esta pagando ahora un precio extraordinario por no haber atendido en forma adecuada los problemas sociales. No es solamente una cuestion de tiempo perdido, ni de tratar de recuperar algunas de las oportunidades que desaparecieron. Tampoco es cuestion de reparar algunos de los dafios causados por la aplicacion anrerior de politicas equivocadas, retirando de las calles a los desamparados o disefiando programas de apoyo a los mas vulnerables o a aquéllos que mas se hayan perjudicado. El problema es de mayor alcance: no solo se ha ignorado a las instituciones sociales, sino que se les ha considerado como obstaculos al progreso y se les ha desmantelado sin consideracion alguna. Eso es lo que ha sucedido a todos los niveles. Al nivel internacional, las corporaciones transnacionales y las instituciones financieras internacionales han adquirido una posicion predominante. Al nivel nacional, muchas instituciones estatales han sido debilitadas o eliminadas. Y al nivel local, los imperativos de las fuerzas del mercado y de la globalizacion han estado minando a las comunidades y a las familias. En este informe se registra esa transformación de las instituciones. Se muestra cómo se ha transferido poder a las instituciones que han ignorado consistentemente las implicaciones sociales de sus acciones; a la vez que esas mismas instituciones transfieren la responsabilidad en cuanto a la absorcion de los dafios, ya sea a las agencias no gubernamentales o a las comunidades y a las familias, a las cuales se les ha debilitado tanto que no pueden reaccionar. La Parte I, La era global, trata sobre la escala de la globalizacion, como ha sucedido y la forma que ha adoptado. En la Parte II, La búsqueda de identidad, se muestra la forma en que la gente ha respondido, sea como individuos, sea en grupos, a estas nuevas circunstancias. En la Parte III, Aceptación de la responsabilidad social a escala mundial, se analizan los cambios en las funciones y las responsabilidades de las insvituciones, así como las posibilidades de que haya una respuesta social global a los problemas de alcance mundial. PARTE I: LA ERA GLOBALLas conexiones globalesLos cambios habidos en el mundo en los ultimos afios han sido muy diversos y han ocurrido en diferentes lugares; pero en lo que se refiere a la transformacion de las instituciones se advierten seis tendencias predominantes:
Podría parecer que estos aconrecimientos son inevitables: una forma predecible de evolucion técnica o cultural. Pero en la practica esta evolución ha sido fuertemente influida por la agenda económica y política de los paises industriales avanzados. Sin embargo, esa agenda ha estado cambiando. En los dos primeros decenios de la segunda mitad de esce siglo, la mayoria de los paises de la OCDE siguieron, en esencia, una linea "nacionalista" de bienestar, con el objeto de promover el pleno empleo y dar proteccion social a todos sus ciudadanos. Pero a partir de las repercusiones que causaron el alza en los precios del petroleo en el decenio de los setenta, la recesión de los ochenta y una serie de crisis fiscales, las naciones industrializadas restringieron sus estados del bienestar y desreglamentaron la economia. Los paises mas ricos han transferido estos cambios de politica a otros paises por medio de su dominio del comercio y las finanzas internacionales y a través de su control de las instituciones de Bretton Woods: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Asi, cuando los propios paises mas ricos estuvieron promoviendo los principios nacionalistas del bienestar, los paises en desarrollo siguieron en gran parte ese mismo lineamiento; y posteriormente, cuando los paises industriales dieron un viraje hacia las politicas neoliberales, a muchos de los paises menos desarrollados se les alento para que hicieran lo mismo. El punto clave fue la crisis del decenio de los ochenta. Esta ultima hizo que los paises deudores quedaran sujetos a los "condicionamientos" de las instituciones financieras internacionales. Desde entonces el FMI y el Banco Mundial han insistido en que dichos paises "ajusten" sus economias. Esto no solo quiere decir que generen un excedente de exportaci6n destinado al pago de sus deudas, sino que fundamentalmente reestructuren también sus economias siguiendo los linearnientos neoliberales: rerirando las normas a la actividad economica, privatizando a las empresas publicas y recortando el gasto público.
Ajuste penoso En sus programas de ajuste estructural, tal parece que el FMI y el Banco Mundial parten de la imagen que tienen de un pals ideal, en el que su economia podria ser autorregulada en gran parte a través de la competencia abierta, y su sector publico haria poco mas que proporcionar los servicios minimos necesarios para el funcionamiento de las empresas privadas y la proteccion a los miembros mas débiles de la sociedad. No obstante que esta imagen no corresponde a ningun lugar de la tierra, las agencias internacionales trataron de imponer este modelo estilizado a docenas de paises (con diversos grados de éxito). En casi todos los casos, el ajuste requirio de politicas deflacionarias y de recortes en los servicios de bienestar, lo que dio por resultado una mayor pauperizacion. Los partidarios del ajuste supusieron que estos percances serian temporales, que los costos sociales a corto plazo podrian ser contrarrestados con los beneficios economicos a largo plazo. Lo que no tomaron en cuenta fue que el dano social por sf mismo podria frustrar los objetivos economicos. El efecto mas evidente de todo ello fue el descontento social: muchos de los paises que estaban aplicando la politica de ajuste se encontraron en medio de levantamientos sociales contra el FMI, comunmente, como resultado del alza en los precios de los alimentos o del transporte. Pero también descubrieron que por lo general, sus economias y sus instituciones no respondian como los teóricos del mercado suponian que deberían hacerlo. Una razón de ello era que las reformas se basaban en supuestos falsos sobre la naturaleza de las instituciones públicas y privadas. Con los programas de ajuste se suponia que habia instituciones adecuadas para administrarlos y reducir sus efectos negativos. Sin embargo, a menudo se sobrestimó la flexibilidad y eficiencia de los organismos del sector privado, y ademas el proceso de ajuste debilico tanto a muchas instituciones estatales que no pudieron aplicar las medidas de ajuste de manera adecuada. La gente también estaba adoptando "estrategias multiples de adaptacion a la crisis" que no siempre correspondian a las predicciones que senalaba el modelo de ajuste. Los funcionarios de gobierno, por ejemplo, al enfrentarse al recorte del salario real trataban de completar sus ingresos consiguiendo otro empleo como académicos o como empresarios. Los obreros fabriles con sueldos bajos establecieron sus propios talleres informales o (en algunas partes del mundo) empezaron a producir la mayor parte de sus alimentos. Por ello, los intentos de corregir los términos del intercambio comercial entre el sector urbano y el rural, por ejemplo, o entre el sector formal y el informal podian frustrarse cuando los miembros de muchas familias trabajaban por igual en todos estos sectores. El hecho de que el proceso de modernización tenga que ser revertido en algunos aspectos, para el futuro a largo plazo de Africa en particular ha sido mas serio aun. Eso es cierto no solo en relación con la economia en la medida en que la gente se ha rransferido del sector formal al informal, sino en relacion con muchos otros aspectos de la vida: al tener que enfrentarse a la pobreza, al desempleo y a la reduccion de sus expectativas, mucha gente ha estado buscando refugio en alguna alternativa de orden tradicional, desde los adivinos hasta las sectas religiosas. Las sociedades de los paises endeudados del Tercer Mundo también se han polarizado mas aun: unas cuantas personas han podido aprovechar las nuevas oportunidades relacionadas con el mercado, pero las condiciones de vida de la mayoria de la poblacion pobre han empeorado. Estas disparidades impiden fortalecer la integracion social y el futuro desarrollo humano. A finales del decenio de los ochenta, al enfrentarse al fracaso de muchos de los programas de ajuste y a una andanada de criticas, el FMI y el Banco Mundial empezaron a tomar mas en cuenta los aspectos sociales e institucionales. No obstante haber creado una serie de programas para proteger a algunos de los grupos afectados por el ajuste, es relativamente poco lo que se ha logrado. PARTE II: LA BUSQUEDA DE IDENTIDADEl desplazamiento espacial de personasPara una gran parte de la población y para numerosas comunidades, la extension de las fuerzas del mercado a escala global ha sido profundamente desquiciadora, y ha forzado a muchas personas mas a emigrar en busca de una vida mejor. La mayoria de los migrantes pertenecen a los paises en desarrollo, y estan trasladandose de las zonas rurales a las ciudades: para el final de este siglo cerca de la mitad de la poblacion mundial estara viviendo en ciudades. Ademas de ese ripo de migrantes hay millones de ref giados que se han visto obligados a cruzar las fronteras nacionales debido al hambre, la sequia, la guerra o el deterioro del medio ambiente: al final de 1993 habia mas de 16 millones de refugiados, la mayoria de los cuales se quedaron a residir remporalmente en paises en desarrollo vecinos al suyo. Sin embargo, los países industriales están mas preocupados acerca de aquellos migrantes internacionales que viajan mas lejos, esperando vivir temporal o permanentemente en los paises mas ricos. En 1993, unos 100 millones de personas estaban viviendo fuera de sus paises de origen. Desde luego, la migracion internacional no es nada nuevo, pero parece estar tomando una nueva forma y nuevas caracreristicas. Aun en las zonas rurales, la gente de hoy en dia puede ver una corriente de imagenes sugiriéndoles que la vida puede ser mucho mejor en un pais industrializado, y con las tarifas de viajes internacionales mas baratas, muchas personas tienen la tentacion de ir a verlo por si mismas. Ademas, el resurgimiento de las tensiones étnicas en varios paises esta desestabilizando a grupos minoritarios que sienten que tienen pocas posibilidades de vivir mejor a menos de que se vayan a otra parte. La migración internacional tiene un impacto profundo tanto en los países que expulsan poblacion como en los que la reciben. Para los primeros el beneficio principal es el dinero que los migrantes envian a casa: las remesas internacionales alcanzan ahora alrededor de 70 mil millones de d61ares anuales. En efecto, muchas de las comunidades que tradicionalmente expulsan poblacion, para la mayor parte de su ingreso, dependen ahora de las remesas que envian los miembros de la familia que se hallan en paises de ultramar. Sin embargo, también hay costos: los paises que expiden poblacion estan perdiendo algunos de sus habitantes mas vigorosos y preparados. Para los países receptores el beneficio primordial es precisamente lo contrario. Ellos obtienen una fuerza de trabajo disponible, preparada para hacerse cargo de las tareas que la gente local no puede o se rehusa llevar a cabo: a menudo el crabajo sucio, peligroso y mas dificil. Durante décadas muchos paises estuvieron felices de aceptar inmigrantes en estos rérminos, suponiendo con frecuencia que se trataba de trabajadores invitados que en algun momento retornarian a sus lugares de origen. Pero desde los setenta la recesion economica ha cambiado d panorama: los paises receptores son mucho mas selectivos para decidir a quien van a aceptar. Aun asi, no han sido capaces de mantener fuera a todos los inmigrantes indeseados: se piensa que los Estados Unidos tienen alrededor de 2,6 millones de inmigrantes ilegales y Europa alrededor de 3 millones. En la actualidad algunos de los flujos migratorios mas grandes van de América Latina hacia los Estados Unidos, asi como del norte y del oeste de Africa y de Europa Oriental hacia Europa Occidental. Siempre es probable que la gente viaje si hay oportunidades de trabajo para ellos. Los gobiernos no seran capaces de controlar completamente esta migración, aunque pueden tratar de mitigar sus peores efeaos, asegurándose de que la migración sea un proceso tan humano y productivo como sea posible. Pero a largo plazo también pueden tratar de cambiar las circunstancias que fuerzan o alientan a la gent a trasladarse. Por ejemplo, los pafses receptores de inmigrantes podrian modificar sus economias de forma cal que no tuvieran que mantener industrias viejas que requieren de la mano de obra inmigran_ para sostenerse. También podrian reducir las barreras a las importaciones procedentes de los pafses en desarrollo a fin de que los trabajadores puedan quedarse en sus paises de origen, permitiendo que viajen las mercancias en lugar de la gente.
Tendencias de la criminalidadEs probable que el mismo trastorno social que obliga a la poblacion a emigrar también incremente la criminalidad. Tal parece que los paises de Europa Oriental y de la anrigua Union Soviética estan sufriendo los incremencos mas marcados en las tasas de criminalidad, pero la mayoria de los otros paises también han renido un incremento significarivo en los ultimos decenios. S610 Japon parece haber gozado de una reducción clara en la criminalidad registrada durante la época de posguerra. La globalización influye también en el hecho de que la criminalidad esté adquiriendo una dimensi6n transnacional. Los criminales son los primeros que se aprovechan de cualquier relajacion de controles en las fronteras nacionales, y de los avances en el transporte y en las comunicaciones. El trafico de drogas y el lavado de dinero son dos de las actividades criminales mas extendidas: mas de cien mil millones de dolares provenientes del trafico de drogas han sido "lavados" anualmente en Europa y en Norteamérica en el decenio pasado. Pero siempre se necesita interpretar con precaucion las estadisticas sobre criminalidad. Aun los países industriales avanzados tienen evaluaciones estadisticas sobre la criminalidad que son inadecuadas, y muchos paises en desarrollo carecen de datos confiables sobre este fenomeno. Ademas, las ciEras que hay pueden revelar mas sobre el sistema judicial que acerca del numero verdadero de delitos: los registros de la policia solo reflejan las infracciones a la ley que son denunciadas, lo cual constituye por lo general la punta del iceberg, y aun las encuestas sobre criminalidad pueden subestimar delitos tales como la violacion o la violencia en el hogar, cuyas victimas se rehusan a menudo a mencionarlos. La vaguedad o la falta de confiabilidad de las estadfsticas significa que la nocion que tiene el publico sobre la criminalidad se construye sobre cimientos débiles, y el miedo que le tiene la gente a los delincuentes puede tener poca relacion con los riesgos a los que se enfrentan en la realidad. Una dificultad fundamental en la interpretación sobre las ciEras de criminalidad es que éstas están determinadas por los juicios de valor de cada sociedad, sobre lo que se considera que es un delito, y sobre qué tipo de crimenes se cree que sean mas importantes. Así, el fraude masivo de las corporaciones o la violencia o la tortura perpetradas por el estado pueden suceder sin que se les registre ni se les sancione debido a que aquéllos que estan en el poder no le dan prioridad a estos hechos, en tanto que la policia le da mucha atencion a los delitos que mas les preocupan a las clases medias (de los cuales los mas comunes suelen ser los crimenes callejeros y los robos a domicilio). No obstante que esta criminalidad es la tipica de los pobres, no deberia suponerse que la fuerza principal que empuja hacia el crimen sea la pobreza. Es probable que la gente que cometa algun delito lo haga también como una reaccion a la pérdida del derecho a tener una forma de insercion digna en la sociedad: en particular, los desempleados jovenes, solteros, masculinos pueden considerar la criminalidad como una forma de adquirir algun tipo de prestigio y de darle un sentido a sus vidas. La mayoría de los políticos responden al alza de las tasas de criminalidad con la resolución de "atacar duramente al crimen". Pero esa adopci6n de medidas represivas frecuentemente ha generado un mayor numero de convictos sin que se reduzcan significativamente los niveles de delincuencia. La politica contra el crimen debe partir de un marco de referencia que se refiera al contexto economico y social en el cual surge dicha delincuencia. Siempre habra criminalidad a algun nivel de la sociedad, pero a menudo la mejor forma de controlarla es mediante la cooperacion entre las comunidades y la policia; asi no solamente se ayuda a reducir la posibilidad de que se cometan crimenes, sino también a reintegrar en la comunidad a los delincuentes. Y a largo plazo, si la gente dispone de un empleo, disfruta de relaciones familiares significativas y forma parte de una comunidad estable, es menos probable que vea a la criminalidad como una opción atractiva.
Las medidas contra las drogas Un porcentaje sumamente elevado de la actividad criminal esta relacionado en la actualidad con las drogas escupefacientes. En los Estados Unidos, entre 1980 y 1993, se ha triplicado el numero de reos en las carceles (hasta llegar a la ciEra de 950.000), y la mitad del incremento se refiere a los delitos relacionados con las drogas. El negocio ilegal de las drogas es ahora una industria transnacional enorme, con un valor de producción anual aproximada de 500 mil millones de dólares. Los principales países que son fuentes de drogas, ya sea porque las producen o porque trafican con ellas, son, Afganisran, Bolivia, Colombia, Irán, Myanmar, Pakistan, Perú y Tailandia. Todos los países industriales son consumidores importantes, aunque en términos per cápita, Estados Unidos y Canadá son los que mas las consumen. Los países productores de drogas obtienen ganancias sustanciales con este tipo de negocio. Los campesinos mas pobres de Peru o de Afganistan, por ejemplo, pueden obtener un ingreso a la mano y seguro por las drogas, cuando por otro lado, hay pocas opciones de cultivos redituables. Además, al nivel nacional, las drogas constituyen una contribucion sustancial a la economía (se piensa que la industria de la cocaina en Bolivia tiene un valor que llega al 20 por ciento del PNB). Pero también hay costos sociales onerosos, tanto para las comunidades a nivel local como para las instituciones nacionales, en la medida en que los traficantes se infiltran en las burocracias, sobornan a quienes toman las decisiones y generan un tipo de "violencia sistémica". Los principales países consumidores sufren el mismo tipo de deterioro social. Mucha gente se dedica a las drogas por desesperacion, pero luego quedan enganchados en una red de criminalidad para poder sostenerse el vicio. En los países industrializados las instituciones también han sido socavadas por la violencia y la corrupción. No obstante la magnitud del problema y las declaraciones constantes de guerra a las drogas, los intentos para suprimir su trafico han fracasado rotundamente. A los paises productores se les ha presionado para que impulsen la actividad militar en las zonas productoras de drogas. Esto puede empeorar la situación ampliando el poder de los militares (que a su vez han sido ya infiltrados por los traficantes de drogas), y elevando el potencial de violencia y violaciones a los derechos humanos. Los gobiernos y las agencias internacionales también han tratado de promover formas alternativas de desarrollo, aunque este tipo de esfuerzo, por lo general es socavado por la redituabilidad del cultivo de drogas. Los países consumidores también han tratado de reducir la demanda de estupefacientes. Algunos de ellos han tratado de aplicar la ley con mayor dureza o han tratado de indagar sobre el consumo de drogas en los lugares de trabajo, pero este tipo de iniciativas tiende a tener mayor éxito con los consumidores de altos ingresos quienes sienten que tienen algo qué perder; a aquéllos drogadictos que pertenecen a los estratos de muy bajos ingresos no se les convence con la amenaza de que sean condenados a prisión o con la posibilidad de que pierdan un empleo que suele ser de muy baja categoría. Los programas más positivos apoyados en la comunidad incluyen la educación contra el consumo de drogas y el tratamiento a los adictos. Pero la opción más radical es la despenalización o legalización del consumo de drogas, lo cual ha sido propuesto sobre la base de que mucho del dano por el trafico de estupefacientes proviene de la criminalidad que está con él asociada. Esa medida podría resultar también en un aumento no deseado en la disponibilidad de drogas, aunque la evidencia proveniente de unos cuanros lugares donde se ha experimentado con la liberalización de las leyes relacionadas con el consumo de drogas sugiere que la despenalizacion no necesariamente significa que aumente la drogadicción. No puede haber una sola solución al problema de las drogas, aunque parece que las opciones más prometedoras son aquellas que atacan directamente las causas de la producción y las condiciones económicas que favorecen el tráfico de drogas, además de tratar de reducir el daño que causa la drogadicción.
Las crisis de identidadLa gente que consume drogas a menudo lo hace como reaccion a alguna sensación de vacío personal o a tensiones de las cuales tratan de escaparse temporalmente. Pero para atender a esos problemas, la gente también puede tomar otras direcciones. En las sociedades que han sido trastornadas por la modernizaci6n de la economia o por la rapidez del cambio social o politico, la poblaci6n trata de apegarse frecuentemente a algun conjunto de valores que les permita orientar su vida, basados tal vez en la religión, o en la raza o en la identidad étnica. Una idenrificaci6n profunda con un grupo en particular puede ofrecer solaz y apoyo, pero también aumenta la posibilidad de una confrontaci6n entre los grupos. Los reclamos sobre identidad étnica en particular han suscitado los brotes de violencia de los ultimos afios. En efecto, los niveles de lucha encarnizada que se advierten en la actualidad podrian sugerir que el mundo esta dirigiéndose hacia alguna forma oscurantista de conflicto, en ultima instancia incontrolable, sustentada en diferencias primordiales que ocurren entre los grupos humanos. Si la identidad étnica fuera en realidad un legado predeterminado y destructivo habria pocas esperanzas de lograr una paz global, ahora o en cualquier momento. Afortunadamente no es asi. Aunque sea dificil verlo en la actualidad, la identidad étnica no es absoluta ni inmutable ni ha de ser inherentemente destructiva. Por qué de repente se ve el mundo contrariado por el conflicto étnico? La modernizaci6n y la enajenaci6n son procesos que no tienen nada de nuevos, aunque se hayan acelerado en los ultimos afios. Un factor evidente es la caida del comunismo. En Europa Oriental y en la antigua Uni6n Soviética, asi como en varios paises en desarrollo esta ideologia habia servido para inhibir los conflictos potenciales entre diferentes grupos étnicos. Pero los paises en desarrollo también han estado fragmentandose por otras razones. Varios afios de crisis econ6mica han socavado la capacidad de muchos estados para proporcionar bienestar a sus ciudadanos; la gente ha tenido que trasladarse a otros lugares, y algunas veces se han enfrentado unos grupos sociales a otros. Sin embargo, no se deberia suponer que la etnicidad u otras formas de identidad sean necesariamente segregadoras. También pueden promover la cohesi6n nacional: en verdad, cuando la gente se siente libre para expresar su propia cultura y sus propias creencias, es mas probable que desarrollen una identidad civica y sientan que comparten metas comunes con el resto de la sociedad. A menudo los problemas surgen cuando se discrimina a algunos grupos sociales en particular: cuando las identidades étnicas se asocian también con las pautas de represi6n o de desigualdad. Por lo tanto, al tratar sobre lo que parecen ser conflictos étnicos por lo general hay que dirigirse a cuestiones que en el fondo son de marginalidad económica y politica y hay que encontrar formas aceptables de redisvribuci6n de recursos. Las formas mas comunes para lograr esto ultimo son eliminando la discriminaci6n negativa, distribuyendo proporcionalmente los puestos de gobierno u otros beneficios económicos, o a vravés de una discriminaci6n positiva en favor de los grupos menos favorecidos. Pero si los grupos étnicos han de coexistir pacificamente entre ellos mismos, necesitan también saber que sus puntos de vista estan representados equitativamente en la toma de decisiones al nivel nacional, por lo general a través de los sistemas de poder compartido. Ninguna politica puede resolver por si misma los problemas de orden social, de la estabilidad policica y de la participaci6n en sociedades étnicamente diversas; los métodos seleccionados deben reflejar la experiencia hist6rica y las estructuras sociales de cada sociedad.
Reconstrucción de sociedades destruidas por la guerraMuchas de las disputas de origen étnico han desembocado en guerras particularmente implacables. En 1993 había 52 conflictos de mayor envergadura en 42 paises, y los problemas mas graves sucedian en Europa Oriental, el Asia Central y Africa. Generalmente estos conflictos son muy complejos. En vez de traducirse en batallas formales entre ejércitos, por lo general involucran a grandes grupos de poblaci6n civil y se ejercen niveles muy elevados de brutalidad y de violencia colecriva. También tienden a ser de larga duración: la mitad de los conflictos armados en 1993 estaban en curso desde hacia mas de un decenio. Sin embargo, la comunidad internacional ha estado aumentando sus esfuenos para poner fin a ese tipo de guerras. Hay varias razones que lo justifican: liberada de los grilletes de la Guerra Fria, la Organización de las Naciones Unidas ha estado en una posici6n id6nea para intervenir como negociadora de la paz a nivel internacional; la intensa cobertura que dan los medios de comunicaci6n de masas a los acontecimientos mundiales ha permitido mostrar las guerras recientes con sus batallas haciendo que se les conozca mas y en mayor detalle; y se ha despertado el temor de que los conflictos pudieran desbordar las fronteras nacionales. Sin embargo, aun en los casos en que la intervención con el fin de instaurar la paz haya tenido éxito, a menudo sólo se ha logrado una paz prematura o inestable, con la amenaza de que resurjan los conflictos en cualquier momento. Los problemas a que se enfrentan los paises destruldos por la guerra desanimarfan aun a una democracia madura y en paz, no se diga a un gobierno rudimentario y politicamente fragil. Hay tres objetivos que se imponen sobre los demas: el de consolidar la paz, el de proporcionar ayuda de emergencia, y el de encauzar al pais de que se trate por la via del desarrollo sostenible. Estos objetivos dependen estrechamente uno del otro y no obstanae que su importancia relativa puede variar de una situaci6n a otra, en rodos los casos se tiene que tratar de cumplirlos simultaneamente: si alguno de ellos falla, ninguno de los otros se podrá lograr. Consolidar la paz significa por lo general llevar a cabo elecciones tempranas. Pero la organización de estas últimas sobre la base de que "el ganador se lleva todo" puede carecer de sensatez. En Angola, por ejemplo, la UNITA reanudó la guerra civil después de unas elecciones que no les oErecian ninguna recompensa después de 16 años de lucha. También es importante encontrar formas de desmovilización de la milicia: con sólo quitarles sus armas y uniformes se lograra muy poco si los exsoldados no tienen una forma alternativa de ganarse la vida o de participar en la reconstrucción de su país a largo plazo. Se necesitará también que la ayuda de emergencia continue en conjunci6n con el proceso de lograr la paz a fin de apoyar a la poblaci6n civil que esté tratando de rehacer sus vidas. En la actualidad, los benefactores extranjeros suelen suspender repentinamente su ayuda humanitaria debido a que quieren promover mejor los esfuenos para lograr el desarrollo. Idealmente, sin embargo, la ayuda externa de emergencia deberia acompafiar los esfuenos para el desarrollo que realiza el propio pueblo y, en la medida en que dichos esfuenos vayan teniendo éxito, la ayuda de emergencia deberia irse reduciendo gradualmente. El desarrollo es un desafío serio aun para los paises que viven en paz, pero para las sociedades destruidas por la guerra, los problemas se les multiplican en gran medida. Aparte de la reconstrucci6n economica, los gobiernos tienen que tratar de construir nuevas estructuras politicas y judiciales y extender los servicios sociales básicos a los excombarientes y a las viaimas de la guerra. La rehabilitaci6n psicologica también es importante: las comunidades destruidas por la guerra inevitablemente sufren enormes traumas por lo que, en esas condiciones, la religion junto con otras formas de alivio espiritual pueden llegar a ser elementos claves del proceso de reconstruccion. Las agencias benefactoras bilaterales y multilaterales estan encauzando ahora una mayor parte de sus fondos para los paises destruidos por la guerra a través de organismos no gubernamentales. Por lo general, las ONGs tienen mucho mas libertad de acción que los gobiernos y pueden adoptar una linea mas independiente para proporcionar ayuda a aquellos que mas la necesiten. Sin embargo, aunque esto puede acelerar los esfuerzos de apoyo, también puede minar a las estructuras locales de gobierno y aumentar la dependencia sobre la ayuda externa. El final de la Guerra Fria también ha permitido a las agencias de las Naciones Unidas tener mayor flexibilidad en sus operaciones. A principios del decenio de los noventa, uno de sus objerivos era el de establecer "corredores de paz" a través de los cuales se suministrara la ayuda. Pero cuando se comprob6 que era dificil sostener esa estrategia, las Naciones Unidas empezaron a combinar la ayuda humanitaria con la intervencion militar, tal como sucedio, por ejemplo, en el norte de Iraq, en Somalia y en Bosnia. Este nuevo estilo de intervención de las Naciones Unidas ha salvado muchas vidas y ha ayudado a apoyar y a rehabilitar a cientos de miles de refugiados. Pero las agencias de las Naciones Unidas han estado bajo presi6n para lograr resultados inmediatos con recursos sumamente limitados. Con frecuencia esto ha dado por resultado una grave falta de coordinacion (y algunas veces una comperencia), entre las muchas agencias involucradas. Cuando esras ultimas han tenido una presencia masiva, como en Camboya, algunas agencias de las Naciones Unidas también se han visro ante la tentación de ignorar a las instituciones locales y establecer lo que llegarian a ser administraciones paralelas. Y donde han habido grandes contingentes de tropas para preservar la paz, la presencia de las Naciones Unidas ha tenido algunas veces un efecto danino para la poblaci6n local, por una falta de sensibilidad hacia sus valores y tradiciones. PARTE III: ACEPTACION DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL A ESCALA MUNDIALEstados de incertidumbreEn algunos paises, las tensiones étnicas o de otro orden han dado por resultado el desquiciamiento del estado. Pero aun en los paises mas homogéneos y estables, muchas de las instituciones estatales han decaido y se han fragmentado mas. En el pasado, y especialmente en el periodo de la postguerra, los estados ampliaron sus actividades. En los paises industrializados, negociaron compromisos sobre diversos aspecros sociales a través de los partidos politicos, de los sindicatos y de los organismos empresariales. En los paises comunisras, el colectivismo estatal estructur6 a la mayoria de los sectores de la economia. Y en muchos de los paises en desarrollo se consolid6 un sisrema de relaciones patron-cliente, a través de las cuales el estado cooptaba a las instituciones claves, economicas y sociales. Estos estados mantuvieron la estabilidad politica y económica con éxito relativo. Pero hubo desventajas: con la expansión del estado también se dio la ampliaci6n de las burocracias, que tendian a sofocar las iniciativas individuales y de la comunidad. Y a raiz de las crisis fiscales de los años setenta y ochenta, la recesión y el desempleo hicieron que fuera cada vez más difícil que los estados manejaran sus economias con éxito. Por lo tanto, los lazos formales o semiformales entre los estados y la sociedad estan ahora aflojandose cada vez mas, y estan siendo reemplazados por arreglos mas difusos que involucran nuevos tipos de agrupamientos sociales y de alianzas. Es_ proceso se ha acelerado por los reformadores neoliberales, quienes han lanzado un ataque ideologico contra el estado, interpretando la insatisfacción con la forma de la acción estatal como si fuera un llamado en favor de una reducción de las intervenciones estatales, especialmente en los asuntos económicos. En los últimos años, a la vez que los estados se han debilitado, los partidos politicos también se han hecho mas difusos y fragmentados. Muchos de ellos han dado un giro hacia una posición politica de centro: en forma sumamente dramatica en el caso de muchos de los antiguos partidos comunistas, pero también es cierto en cuanto a los partidos socialdemocratas de Europa, asi como en el caso de los antiguos partidos de izquierda de América Latina. Estas transformaciones han dado por resultado partidos que ahora son mucho mas vulnerables, y que en el futuro encontraran cada vez mas dificil mantener la afiliación del electorado. En una era en que los medios de comunicación de masas cubren ampliamente todo tipo de informacion, a dicho electorado se le influye en menor medida por argumentos y debates sustantivos que por la actuación en la televisión de líderes carismáticos. Algunas otras instituciones nacionales también se han deteriorado. Los sindicatos, por ejemplo, se esran viendo afectados por los cambios en las pautas de trabajo: en la medida en que la gente se adapta a formas flexibles de trabajo o se transfiere hacia el sector servicios, se les hace mas dificil organizarse. Y en una época de elevado desempleo, los patrones estan dandose cuenta de que es mas facil evitar las negociaciones con los sindicatos, ya sea socavandolos agresivamente o desarrollando politicas de "manejo de recursos humanos" para eludirlos y negociar con los trabajadores en forma directa e individual. Aunque parezca que los sindicatos y los partidos politicos hayan estado perdiendo algo de su influencia, otras formas alternativas de organizacion social han estado creciendo con mayor vitalidad. La disponibilidad de financiamiento bilateral y multilateral para las ONGs ha incrementado significativamente su vision y su rango de actividades, y un cierto numero de gobiernos de los paises en desarrollo estan utilizando también a las ONGs para que se hagan cargo de disrribuir los servicios. Sin embargo, existe el peligro de que el aumento en el rango de actividades de las ONGs, les despoje del dinamismo y la flexibilidad que los ha hecho tan atractivos, haciéndolos tan burocraticos como las agencias a las que se supone que han de reemplazar. Dadas sus dificultades para distribuir los servicios, algunos gobiernos han estado también descentralizandose, otorgandoles mayores responsabilidades a las comunidades a nivel local. Pero los procesos de fragmentación que han debilitado al estado también han afectado a las comunidades: la migración, la urbanización y el estar expuestos a los medios de informacion que les transmiten una cultura global de consumismo han socavado la capacidad local para responder cohesivamente a las circunstancias cambiantes. En el pasado, las élites en las zonas rurales de los paises en desarrollo podian haber explotado a las clases sociales mas bajas, pero el sistema de relaciones de clienrelismo podia implicar rambién que los patrones tenían que cumplir con determinadas obligaciones para proporcionar por lo menos un minimo de ayuda a los pobres. Ahora, mediante la televisión por satélite y los viajes internacionales, es probable que las élites se identifiquen mas con sus iguales en otras partes del mundo y muestren menos interés por los acontecimientos locales.
Tensiones en el seno de la familia Las familias también se han debilitado por estos procesos de fragmentaci6n social. Los gobiernos pueden querer que las familias adquieran mayor responsabilidad para satisfacer las necesidades sociales, pero irónicamente, están planteando estas demandas en un momento cuando las familias también se han dispersado mas y se han hecho mas heterogéneas: en los paises industrializados, cerca de una tercera parte de los matrimonios ahora terminan en divorcio y una quinta parte de los nifios nacen fuera de matrimonio. Mucha gente le atribuye a los cambios en la esmctura de la familia la causa de todo tipo de malestares sociales: desde el incremento en la criminalidad hasta los embarazos de las adolescentes y la drogadicci6n. Los politicos constantemente se remontan a alguna era mas remprana, mas luminosa y claman que quieren promover "los valores de la familia". Pero en realidad, los cambios en lo personal y en las relaciones familiares en gran parte son el resultado de los cambios econ6micos y sociales y no la causa de estos últimos. Muchos se preocupan en particular por las familias de un sólo cónyuge, por lo general, las que estan encabezadas por mujeres. Las mujeres pueden llegar a ser cabezas de hogar por numerosas razones, desde la viudez hasta el abandono. Pero también parece que los costos económicos crecientes de la vida familiar estan persuadiendo a los hombres jóvenes a no casarse, y a los matrimonios que ya existen los afecta con tensiones intensas: en los Estados Unidos, por ejemplo, uno de cada tres afroamericanos masculinos casados no gana lo suficiente para sostener a una familia de cuatro miembros por arriba del nivel de pobreza. Generalmente se identifica a los hogares encabezados por mujeres debido a la preocupaci6n que hay por su pobreza. Pero esas familias no siempre son las más pobres; en efecto, en algunas circunstancias los niños pueden vivir mejor en las familias de un sólo cónyuge, ya que en las familias en las que los gastos están controlados por las mujeres, es probable que dediquen un porcentaje mas alto de su ingreso a los alimentos y al bienestar de los niños. Las mujeres han sido siempre las que atienden a la familia, por eso cuando los gobiernos alegan que las familias deberian tener mayor responsabilidad en cuanto al bienestar social, estan poniéndoles una carga más pesada aún a las mujeres. Esto es por encima de su trabajo fuera del hogar: en afios recientes un numero mayor de mujeres se ha sumado a la fuerza de trabajo, ya sea porque quieren o porque se ven obligadas a hacerlo para poder ganar el dinero necesario para la sobrevivencia de la familia. De hecho, en muchos paises, las muieres tienen ahora mayores oportunidades de obtener empleo que sus cónyuges. En las familias pobres, la presión económica que obliga a trabajar a ambos cónyuges, se les transmite rambién a sus hijos: en los paises en desarrollo, se cree que ahora mas de 95 millones de nifios menores de 15 años de edad están trabajando. Por lo tanto, si las familias se dividen, no es probable que sea como resultado de una pérdida de los valores familiares. Más bien las penurias y la falta de oportunidades es lo que fuerza a la poblacion a caer en circunstancias en las que las relaciones familiares se deshacen. En estas condiciones, lo sorprendente no es que haya tantas familias que estén desintegrandose, sino que haya tantas de ellas que todavia permanezcan unidas.
La libertad de las transnacionales En tanto que muchas de las instituciones nacionales se estan debilitando, y las comunidades y las familias están siendo forzadas a aceptar nuevas cargas y responsabilidades, otras instituciones estan gozando de mucho mayor libertad, sin que aumente su responsabilidad social en la misma medida. En general, esto es cierto en el caso de las empresas que se sustentan en la economia de mercado, pero sobre todo para aquéllas que operan a una escala global. Se advierte que las corporaciones transnacionales (CTs) han tenido un crecimiento notable en los últimos años: entre 1980 y 1992, el volumen de las operaciones de venta de las CTs se incrementó a mas del doble, pasando de 2,4 billones de d61ares a 5,5 billones, y para 1994 habia 37.000 corporaciones matrices con mas de 200.000 empresas filiales por todo el mundo. Actualmente, las Cts controlan mas del 33 por ciento de los bienes productivos del mundo, aunque, puesto que tienden a concentrarse en las industrias intensivas en capital, aquéllas sólo emplean directa o indirectamente a cerca del 5 por ciento de la fuerza de trabajo mundial. Se ha llegado a criticar a las CTs en varios aspectos. Por ejemplo, se les ha acusado de explotar la fuerza de trabajo barata de los paises en desarrollo, de comercializar productos que son peligrosos para la salud de la población, de evitar el pago de impuestos y de causar un deterioro grave al medio ambiente. Aún así, casi no se les han aplicado a las CTs bajo las formas de reglamentación internacional. Los ciudadanos de cada país pueden exigir a sus gobiernos que reglamenten el comportamiento de las empresas locales, pero dichos esfuerzos no van mas alla de sus fronteras nacionales. El problema de estos gobiernos nacionales que están desesperados por conseguir inversiones, es que si trataran de ejercer presiones sobre las Cts, éstas se retirarian a otros lugares. Una forma en que las corporaciones tratan de eludir el control oficial es aplicando (o por lo menos prometiendo aplicar) una autorregulación mediante códigos de conducta. Una base más só1ida para garantizar la responsabilidad de las corporaciones consiste en aplicar alguna forma de reglamentaci6n internacional. En la actualidad, las perspectivas al respecto parecen ser muy débiles. A principios del decenio de los setenta, las Naciones Unidas establecieron la Comisión sobre Corporaciones Transnacionales, la cual elaboró varios documentos preliminares sobre un código de conducta empresarial. Sin embargo, los gobiernos de los paises industriales y de los que estan en desarrollo no pudieron llegar a un consenso cuando se presentó la versión final en 1992. No sólo se ha suspendido este esfuerzo para elaborar un código, sino que aparentemente se le ha revertido. El GATT ha ofrecido a las empresas una mayor libertad y ha establecido normas que pueden penalizar a los gobiernos que traten de ejercer un mayor control sobre las CTs. La Organización Mundial para el Comercio protege la libertad del comercio internacional; no protege otro tipo de libertades, y así se corre el riesgo de agudizar un desequilibrio fundamental en la sociedad mundial. No se puede esperar que las empresas internacionales elaboren sus propios reglamentos con la intención de controlarse a si mismos: esta labor le corresponde a una administración pública eficiente y democrática, aunada a un sistema de normas internacionales.
La ciúdadanía mundial El mundo está dirigiéndose hacia ambitos desconocidos. El cambio tecnologico esra empuiando a la humanidad hacia adelante, generando inc6gnitas (sociales, politicas y morales) que cada vez son mas complejas y a las que pocas personas se sienten capaces de darles respuesta. Al mismo tiempo, muchas de las antiguas instituciones que guiaron a la humanidad durante los ultimos 50 años, parece que cada vez son mas ineficaces o inadecuadas. Los ideales y las aspiraciones estan modificandose rapidamente, y la gente esta estableciendo nuevas relaciones de lealtad. En una etapa anterior de la historia de la humanidad, una situación de cambio e inestabilidad, semejante en cierta medida a la de la actualidad, dio origen a la idea de la ciudadania nacional. Durante la revolución industrial, las sociedades que se escindian internamente por la rápida expansión de los mercados y la desintegración de las instituciones tradicionales buscaban bases nuevas para restablecer la solidaridad social. La forma moderna de identidad y de apoyo mutuo que surgió de ese tipo de esfuerzos y que les ha servido bien a los modernos paises democraticos se sustenta en el concepto de ciudadanía. La ciudadanía como institución social tiene tres propuestas centrales: igualdad en torno a los derechos humanos e individuales; participaci6n politica libre y universal; y la responsabilidad del estado para asegurar que haya niveles adecuados de bienestar humano. En là época actual, ha llegado el momento de extender estos principios a una dimensión internacional: de concentrar la atención explícitamente en la condición de ciudadanía global o mundial. Esto no significa que se tome una resolucion en una dirección nueva, sino mas bien que se prosiga deliberadamente un proceso que de hecho ya está en marcha. Es evidente que asi esta sucediendo en cuanto a los derechos humanos, por ejemplo. Cuando la opini6n mundial se horroriza ante las imagenes del genocidio o del hambre, en esencia, se esta reconociendo que todos los seres humanos tienen ciertos derechos fundamentales que no se les deberia negar. A nivel politico también ha habido alguna movilizacion hacia algun ripo de gobierno global, por la via de los organismos oficiales intergubernamentales, asi como a través de las ONGs internacionales. Hay asimismo una dimensión internacional en lo que se refiere al bienestar económico y social, aunque aqui los efectos no han sido tan positivos: las posibilidades que tiene la población para mejorar su vida están siendo afectadas fundamentalmente por las decisiones que se toman en los foros internacionales. Estos últimos se caracterizan porque no tienen que rendir cuentas en torno a sus acciones ante la sociedad mundial asi como por su muy escasa representatividad, y porque permiten a los mercados globales hacer estragos en los medios de vida de una gran parte de la población mundial. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social podria ser el inicio de una deliberación sistematica sobre la condición de ciudadania mundial. Aquf se podr(an incluir justamente las discusiones sobre qué tipo de derechos legales, económicos y sociales deberian ser extendidos a nivel global, así como sobre las reformas que se requieran para hacer que las instituciones internacionales tengan mayor representatividad y sentido de responsabilidad. La Cumbre Social proporciona una oportunidad inusitada para aprobar este tipo de iniciativa, y para afirmar un nuevo compromiso que oriente el proceso de globalizaci6n en una dirección más positiva y solidaria.
Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social
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