http://firewall.unesco.org/issj/rics160/petitspa.html#pp
Revista Internacional de Ciencias
Sociales. Unesco. No. 160, junio de 1999
Consultado marzo 19 de 2000
Nota biográfica
Pascal
Petit es director de investigación en economía en el CNRS, en el Cepremap (142,
rue du Chevaleret, París 75013. E-mail: Pascal.Petit@cepremap.cnrs.fr). Luc
Soete es director de MERIT, (P.O.Box 616, 6200 Maastricht. E-mail:
Luc.Soete@Algec.unimaas.nl). y profesor de economía internacional en la
Universidad de Limburg. Ambos autores trabajan y colaboran en proyectos
europeos relacionados con la innovación técnica, el crecimiento y el empleo en
las economías contemporáneas desarrolladas.
LA GLOBALIZACIÓN
EN BUSCA DE UN FUTURO
Pascal Petit y
Luc Soete
1. Introducción
Los
últimos diez años se han caracterizado por un período de transformación
estructural histórica a nivel mundial. Hemos sido testigos del colapso de los
antiguos países comunistas y su rápida apertura a los incentivos de la economía
de mercado; de la liberalización de los mercados de capital financiero y de la
drástica reducción de los costos de procesamiento de la información y las
comunicaciones, que han abierto a un número creciente de sectores al comercio
internacional y a la reestructuración. Este proceso global acelerado afecta a
algunas regiones o áreas más que a otras. También plantea desafíos
fundamentales a las políticas.
A
nivel nacional, ha hecho a los responsables de las políticas más conscientes
del alcance internacional de sus iniciativas. Las políticas que pueden parecer
"sostenibles" dentro de un contexto nacional pueden serlo cada vez
menos en un contexto internacional. En el nivel global, existe preocupación
acerca de la ausencia de políticas globales que en algunos sectores están más
garantizadas, en temas del medio ambiente como el cambio climático, en la
volatilidad financiera y el desarrollo tecnológico. También existe preocupación
acerca del carácter no democrático de algunas de las actuales reglas "de
liberalización global del campo de juego" que rigen el comercio
internacional de bienes, servicios, finanzas y muchas otras formas intangibles
(propiedad intelectual, copyright, marcas registradas, etc.). Si bien puede que
los resultados de abrirse a la reestructuración global internacional aún se
encuentren en estado embrionario, puesto que su pleno despegue probablemente se
producirá en el siguiente siglo, la globalización ha demostrado hasta qué punto
las iniciativas de las políticas nacionales han visto reducida su libertad en
una amplia variedad de ámbitos. Esto es verdad no sólo para la política
macroeconómica tradicional, sino también, y cada vez, más para las políticas
sociales, fiscales, de seguridad social y otras, tradicionalmente diseñadas a
nivel nacional.
En
la primera sección de este artículo abordaremos algunos de los principales
rasgos de la globalización en términos de comercio e inversiones. A pesar de
los nuevos rasgos de estas transacciones internacionales, la verdadera marca de
la nueva fase de la globalización está vinculada a transacciones intangibles,
cuya expansión contribuye a lo que denominamos la tercera dimensión de la
globalización. En la segunda sección, abordaremos algunos de los parámetros de
esta transformación, así como las nuevas tecnologías de la información y
comunicación, definidas como el "motor central". Desde esta
perspectiva, estamos siendo testigos de la primera transformación tecnológica
"global" que han enfrentado nuestras sociedades (OCDE, 1996a).
La
nueva geografía económica modifica las relaciones entre lo local y lo global,
según destacaremos en la tercera sección. Sin embargo, esta evaluación de la
"glocalización" no nos lleva a la conclusión de que todas las
regiones locales con competencias adecuadas están en condiciones de ser uniformemente
competitivas. En la mayoría de los casos, se han conservado los ingresos
derivados de la innovación y a nivel mundial aún predominan unas estructuras
oligopólicas fuertes. Esto complica aún más el papel de los Estados-nación, que
han experimentado un bloqueo de sus antiguos mecanismos de formulación de
políticas y que han intentado controlar los desarrollos locales o regionales.
Más que nunca se ven obligados a cumplir con las exigencias de los
conglomerados multinacionales. Sin embargo, como veremos en la cuarta sección,
los Estados-nación siguen siendo los únicos actores que pueden contribuir a
forjar los nuevos acuerdos requeridos a nivel internacional.
No
hay duda de que las soluciones a nuestros actuales y futuros problemas
económicos, sociales y medioambientales globales tendrán que definirse por un
uso más eficaz de las nuevas tecnologías en la producción y distribución de
alimentos, de las técnicas no agresivas para el medioambiente -como el
reciclaje, los estándares de emisión cero y de emisiones limpias-, de las
energías renovables, de sistemas más eficientes y menos contaminantes para el
transporte de bienes, de la salud de las personas, la prevención de las
enfermedades, etc. Los grandes beneficios sociales de las inversiones públicas
y privadas en estos ámbitos trascenderán ampliamente las fronteras nacionales,
si bien sólo los Estados-nación se encuentran en condiciones de plasmar estos
acuerdos internacionales. Los responsables de las políticas tendrán que
cooperar cada vez más en estos temas en el próximo siglo. El conjunto nacional
tradicional de los instrumentos de las políticas (la regulación directa, los
instrumentos económicos y las iniciativas públicas) parecen exigir una
contraparte internacional. Como lo demostrará el caso de las tecnologías del
medioambiente, los numerosos desafíos que suscita la globalización plantean
interrogantes acerca del control democrático global e, incluso, de la capacidad
global de recaudación de impuestos. La transformación de la actual tendencia de
desregulación, inspirada por la liberalización y la apertura de numerosos
sectores nuevos a la competencia internacional, en un proceso de integración
más positiva, representa indudablemente uno de los desafíos más importantes.
2. Globalización o
regionalización: un debate acerca del comercio y los flujos de inversiones
extranjeras directas (FDI)
Como
sobre muchos otros aspectos del cambio estructural, se ha producido un debate
permanente sobre las pruebas de la globalización. La mayor parte de las pruebas
fácilmente disponibles, presentadas en numerosos informes de la OCDE, se
centran en el comercio y los flujos de inversiones extranjeras directas (FDI).
Estos datos tienden a postular que la "globalización" apenas ha
aumentado. Desde una perspectiva de largo plazo, la proporción de exportaciones
o importaciones en el Producto Interior Bruto (PIB), o incluso la importancia
de los FDI, no es un fenómeno que carezca de precedentes. Se suele aludir al
período que va de 1870 a 1913 también suele presentarse como una época de rápida
integración internacional (Bairoch y Kozul-Wright, 1998) en que los flujos
comerciales representaban una proporción incluso superior del PIB en el Reino
Unido, Holanda y Japón. Otros ponen de relieve el hecho de que los FDI son,
fundamentalmente, intrarregionales y que la globalización es un proceso de
integración regional (Hirst y Thompson, 1996). En su opinión, la globalización
es efectivamente un mito cuando se analiza como un proceso determinista,
impulsado totalmente por las fuerzas del mercado. Las leyes de la competencia y
la dinámica de los procesos productivos son más bien complejas en un mundo con
un mayor número de mercados y socios, donde la competencia imperfecta y la
racionalidad limitada siguen siendo rasgos predominantes.
Desde
una perspectiva evolucionista e institucionalista, donde los agentes con una
racionalidad limitada y una información imperfecta operan en un determinado
contexto institucional, podríamos concluir que la globalización ha llegado a
una fase sin precedentes, incluso aunque los flujos comerciales sí tengan
precedentes y que los FDI permanezcan centrados en las economías desarrolladas.
Puesto que el comercio y los FDI comprenden ahora mucho más países, como los
del sudeste asiático, se ha llegado a una nueva fase en el proceso de
globalización. También se han producido cambios cualitativos, que tal vez son
los que requieren un mayor estudio.
Empezaremos
definiendo ciertas características de los cambios estructurales en los flujos
comerciales, de inversiones y finanzas. Desde esta perspectiva, en la tercera
sección analizaremos los diversos acuerdos y flujos de información en la esfera
económica, que, al ser intangibles, son más difíciles de evaluar que los flujos
comerciales y de inversiones. Concretamente, ¿cómo podemos lograr esta
caracterización? El rasgo fundamental es que hay un espectro mucho más amplio
de agentes económicos, que interactúan más rápidamente y ejecutan una mayor
gama de transacciones económicas que nunca antes. El alcance global de un
número creciente de agentes ha aumentado. La acumulación de conocimientos y el
potencial desarrollado por las tecnologías de la información y la comunicación
son las raíces de estas nuevas capacidades. Sin embargo, esto no implica que
los agentes económicos puedan operar racionalmente y que estén perfectamente
informados a escala mundial. Al contrario, los desarrollos tenderán a ser
asimétricos, discontinuos, dependientes de la vía adoptada y específicos en
función del contexto. Por lo tanto, aún es necesario evaluar lo que nos ofrecen
la nueva logística y las condiciones bajo las cuales este cambio puede ser más
eficaz. Los datos relativos al comercio y a los FDI podrían proporcionarnos
algunas claves.
Dedicaremos
la siguiente sección a lo que denominamos la tercera dimensión de la
globalización. El panorama que describe requerirá ciertamente de una
investigación que evalúe las implicaciones y las opciones del proceso iniciado.
2.1 Cambios en la estructura
del comercio
A
lo largo de los últimos treinta años, los flujos comerciales han experimentado
ciertos cambios estructurales. La proporción de los flujos comerciales en
relación al PIB no ha dejado de aumentar, a pesar de que ha crecido más
rápidamente durante los periodos de auge económico (Richardson, 1997). Como
resultado, la proporción del comercio mundial en relación al PIB era
aproximadamente de un 25% a mediados de los años 90. Los cambios sustanciales
que se han producido con respecto al carácter y a la dirección de estos flujos
pueden ser indicadores de una nueva fase. Describiremos brevemente cuatro de
ellos:
1.
Dentro de las regiones, los flujos comerciales
han crecido más rápidamente después de la creación de diversos grupos
regionales (como la UE, el NAFTA de América del Norte, el MERCOSUR de América
del Sur, el ASEAN del sudeste de Asia y el APEC en la cuenca del Pacífico).
Todos estos acuerdos tienen características muy diferentes. En Europa, los
gobiernos son muy activos en la promoción de la integración económica, mientras
que en el sudeste asiático son las empresas las que asumen esta
responsabilidad. Todos estos acuerdos tienen en común la potenciación de los
flujos intrarregionales: en el sudeste asiático, han aumentado desde la quinta
parte a una tercera parte de los flujos comerciales entre 1983 y 1993, y en
América del Sur de una décima a una cuarta parte. Este fenómeno también es
perceptible, aunque menos pronunciado, en Europa y América del Norte. En años
recientes, la integración económica parece haber aumentado en el nivel
regional, independientemente de que el proceso haya sido iniciado por los
gobiernos o las empresas.
2.
El aumento moderado en los flujos comerciales
intrarregionales dentro de Europa y América del Norte también se vio acompañado
del pronunciado desarrollo del intercambio intrasectorial, es decir, el
intercambio dentro del mismo grupo de productos. Hacia mediados de los años 90,
el intercambio intrasectorial representaba entre el 60% y el 70% de los flujos
comerciales en la mayoría de los países de la UE (aproximadamente, el 80% en el
Reino Unido y Francia, y el 50% en Grecia y Portugal, cf. OCDE, 1996 b, Cuadro
1.8). Hay dos tipos de flujos intrasectoriales: aquéllos que son el resultado
de la diferenciación de los productos (una creciente mezcla internacional de
marcas) y aquéllos que parten de una especialización cualitativa entre los
países asociados para la producción de un determinado producto. El primer tipo
de flujo nace de la integración económica de las economías desarrolladas, que
favorece la distribución de una variedad más amplia de productos; hablamos
entonces de una diferenciación "horizontal" de los productos. El
segundo tipo de flujo intrasectorial nace de la tendencia de las economías con
diferentes niveles de desarrollo a aprovechar ya sea los costos de producción
más bajos o las mejores capacidades organizativas y de innovación para producir
productos de bajo precio o de alta calidad; hablamos entonces de diferenciación
"vertical" de los productos. Esto representa aproximadamente el 50%
del comercio entre los países más desarrollados de Europa. Ambos tipos de flujo
intrasectorial ponen de relieve la fuerte dinámica de la diferenciación de
productos y la integración. Resulta interesante observar que el nivel de flujo
intrasectorial es más bien bajo en el sudeste asiático. Los afiliados de una
misma empresa han realizado una proporción significativa del comercio en
productos diferenciados. Dependiendo del sector, estos flujos
intraempresariales pueden ser muy altos. En los sectores farmacéutico,
informático, de semiconductores y de vehículos motorizados llegan a alcanzar el
70%, mientras que en sectores como la ropa y la producción de acero disminuyen
hasta un 7%. La división internacional de la producción y la distribución (los
productos pueden no ser procesados al ser comercializados) es tanto más
importante cuanto mayor sea el nivel tecnológico del producto.
3.
Una proporción cada vez mayor del comercio se da
en términos de servicios. En los años 80 y 90, las transacciones
internacionales de servicios en términos reales (por ejemplo, excluyendo los
ingresos por factores) se desarrollaron más regular y rápidamente que el
comercio de bienes, al contrario de lo que había sucedido en los años 70. El
comercio en los servicios en términos reales representaba aproximadamente una
tercera parte del comercio de bienes a mediados de los años 90. Los ingresos
por factores crecieron rápidamente: representaban hasta el 15% de las
exportaciones mundiales en 1993, comparado con el 7,9% en 1975. En lo que
respecta a los servicios en términos reales, los servicios comerciales y
financieros tenían las tasas de crecimiento más altas, y habían aumentado desde
el 4,8% de las exportaciones mundiales en 1981 al 7,5% en 1993.
El
sector de "servicios comerciales especializados" es una mezcla de
diversos tipos de servicios. A menudo aparecen como servicios misceláneos en la
balanza de pagos y, por lo tanto, son muy diferentes de un país a otro. Varían
entre servicios de comunicaciones, servicios de construcción, servicios
informáticos y de información, servicios de seguros y financieros, pagos de
derechos y licencias, y otros servicios comerciales como alquileres,
consultorías de gestión, servicios de márketing, de ingeniería o servicios
recreativos. A veces, estos servicios son complementarios de otros bienes
intercambiados o pueden haberse desarrollado como sustitutos, y uno de los
ejemplos es la producción de servicios de ingeniería en lugar de bienes de
equipamiento. Estos complejos servicios parecen seguir un cierto patrón de
"desespecialización". Los países que rara vez utilizan estos
servicios (y que son grandes importadores netos), como Alemania y Japón, han
desarrollado sus propias capacidades de producción y de exportación. Sin
embargo, los países que han desarrollado conocimientos y redes internacionales
en alguna de las numerosas áreas comerciales especializadas también han sido
capaces de mantener esta especialización. Estados Unidos (programas
informáticos y contabilidad), el Reino Unido (servicios financieros) y Francia
(servicios de ingeniería) son ejemplos relevantes (cf. Petit, 1998).
Finalmente, estos servicios comerciales especializados han constituido una
logística de las transacciones internacionales en las que deben participar
todos los países y en las que algunos países pueden mantener o desarrollar
especializaciones.
4.
La dirección de los flujos comerciales entre
regiones también ha cambiado en los últimos años. Como hemos mencionado
previamente, los flujos comerciales aumentaron más rápidamente en el sudeste
asiático (del 6 al 20% del comercio mundial entre 1975 y 1995). Este
crecimiento comprendía el comercio de servicios y el comercio de bienes y se
desarrolló en lo que hemos definido como patrón triádico. La participación del
sudeste asiático en el comercio de Estados Unidos y Japón casi se duplicó entre
1970 y 1993 (24% de las importaciones de Estados Unidos y 35% de las
importaciones de Japón). Sin embargo, las importaciones y exportaciones con la
UE estaban más bien equilibradas (8% de las importaciones de la UE en 1993),
mientras que arrojaron un déficit comercial con Estados Unidos y un superávit
neto con Japón. Comparado con esto, los flujos comerciales entre la tríada y
los países del resto de Europa siguieron siendo modestos (1% de las
importaciones o exportaciones de Estados Unidos y Japón en 1993, 4% con
Europa). Este modelo de flujos comerciales entre la tríada sugiere que Europa,
América del Norte y Japón pueden verse afectados de manera diferente, en
términos de su crecimiento real, por la crisis financiera asiática. También demuestra
indirectamente que algunas regiones no están participando en la expansión de
los flujos comerciales. Otra característica de las transacciones
internacionales a lo largo de los años 80 es que se produjeron en momentos de
fluctuación de los tipos de cambio.
Este breve análisis sugiere que los flujos comerciales se desarrollaron más bien de forma desigual. En especial, se concentraron en ciertas regiones (Europa, América del Norte y este de Asia), desarrollaron mercados de productos sumamente diferenciados e internacionalizaron los procesos de producción en un patrón triádico. En la próxima sección, analizaremos la estructura de los FDI para comprender mejor la dinámica de este vínculo comercial.
2.2 Cambios en el volumen y
la estructura de los FDI
A
mediados de los años 80, los FDI aumentaron repentinamente. Los procesos de
regionalización incipientes, fundamentalmente en Europa y el sudeste asiático,
estimularon en gran parte este fenómeno. Sin embargo, en 1995, después de un
decenio de crecimiento que superó al crecimiento en las inversiones domésticas
o en el comercio, los FDI mundiales ascendían a sólo a 324 mil millones de
dólares. Esto era una pequeña fracción de las exportaciones mundiales (4,808
billones de dólares) y de las inversiones domésticas (6,088 billones de
dólares). Incluso el volumen de FDI (2,866 billones de dólares) era
comparativamente pequeño. Es evidente que estos niveles ya tenían precedentes.
Sin embargo, la estructura de los FDI, en términos de sectores industriales y
países receptores de las inversiones, ilustraba el nuevo tejido de las
relaciones internacionales.
El
"renacimiento" de los FDI a mediados de los años 80 coincidió con un
impulso general de estimulación de la integración regional (un proceso
acelerado por la volatilidad de los tipos de cambio). A partir de mediados de
los años 80 hasta comienzo de los 90, los FDI circularon masivamente dentro de
las regiones de la tríada Estados Unidos, Europa y Japón. Después de la
realización del mercado común, los FDI disminuyeron en la UE y en los países
que no pertenecían a la UE (Narula, 1996). Por lo tanto, una característica
importante de estos FDI es la rapidez con que reaccionaron a un cambio en el
contexto.
La
dirección de los FDI, por país y sector, nos informa acerca de las estrategias
de reestructuración de las empresas. En numerosos países, el porcentaje de
empresas extranjeras que participaban en actividades productivas domésticas
aumentó en los años 80 y 90 (como las manufacturas en Estados Unidos, el Reino
Unido y Suecia). Sin embargo, éste no es un rasgo generalizado de la evolución
de la propiedad de las empresas extranjeras. En Japón, la misma cifra siguió
siendo proporcionalmente baja; en Francia y Alemania, no se modificó su nivel
más bien alto del 27% y 23%, respectivamente.
Para
entender el papel de los FDI en las estructuras industriales, debemos analizar
su distribución. Sólo un pequeño porcentaje de los FDI (aproximadamente, una
tercera parte) se compone de inversiones en proyectos de empresas nuevas. El
resto son fusiones y adquisiciones. Se ha debatido ampliamente sobre el
significado de la propiedad de empresas extranjeras, su influencia en los
flujos comerciales, la competitividad y el crecimiento del país anfitrión o
nativo. El sector que recibe la inversión es un indicador importante de los
objetivos y el impacto eventual de los FDI. Los sectores de alta tecnología,
donde el comercio intraempresarial es importante, atraen evidentemente grandes
flujos de FDI. A lo largo de los dos últimos decenios, la mayoría (dos terceras
partes) de los FDI se ha dirigido a los servicios, fundamentalmente los
sectores de la distribución, las finanzas y el sector inmobiliario. Por un
lado, esto refleja la importancia de tener acceso a mercados y satisfacer la
demanda de productos diferenciados y, por otro, refleja la importancia de las
inversiones del sector inmobiliario y la creación o adquisición de empresas
financieras.
Por
lo tanto, los FDI han sido utilizados en la internacionalización de la
producción y los mercados, y pueden tener un importante efecto de potenciación
que supere lo que representan en relación al volumen total de capital. Un buen
ejemplo son las empresas financieras, donde el proceso de globalización ha
llegado a niveles sin precedentes.
2.3 El caso especial de las
finanzas
El
sector de las finanzas siempre ha sido sumamente volátil. Sin embargo, el
volumen de transacciones, alimentado por un amplio conjunto de instrumentos y
nuevos medios de transacción, ha llegado a niveles espectaculares. La mayor
"globalización" de los flujos financieros a lo largo de los dos
últimos decenios ha sido asombrosa. En los países de la OCDE, el comercio
transfonterizo en títulos y acciones aumentó del 10% del PIB en 1980 hasta el
150-250% del PIB en 1995. Al mismo tiempo, el volumen mundial de intercambio de
divisas ha aumentado hasta más de 1.200 millones de dólares al día (cf.
Chesnais, 1997). Estos flujos financieros no compensan en ningún sentido los
flujos comerciales o de FDI. Son el resultado de nuevas actividades en mercados
monetarios y bursátiles de centros financieros recientemente desregulados. Este
ámbito de las finanzas, donde pueden transferirse instantáneamente enormes
sumas de dinero de un lugar a otro en el mundo, se ha convertido en algo muy
arriesgado. La burbuja especulativa puede saltar por los aires. La compra
masiva de ciertas divisas, de repente percibida como una debilidad, puede ser
decisiva.
Después
de cada alerta "local", la comunidad financiera internacional tiende
a desarrollar sus propias reglas prudenciales para evitar una gran crisis del
sistema. Queda abierta la pregunta de si el régimen financiero internacional
puede o no impedir que se produzca un gran caos. El problema es demasiado
amplio para las instituciones internacionales existentes, como el FMI, y los
países a título individual parecen estar demasiado divididos en lo que respecta
a los temas de control para abordar este tipo de cuestiones globales. Estos
temas relacionados con el control incluyen, por ejemplo, controles transitorios
de los tipos de cambio, depósitos obligatorios en bancos nacionales como
porcentaje de los fondos y pequeños impuestos de tarifas únicas sobre los
flujos internacionales de capital con el fin de reducir su volatilidad.
Las
finanzas globales, a pesar de estar desarrolladas, también presentan un rasgo
interesante: las plazas financieras tradicionales, como Londres y Nueva York,
siguen dominando. A pesar de la existencia de nuevos medios de transacción,
otras plazas financieras siguen siendo secundarias, con la notable excepción de
Tokio. Los mercados de Frankfurt y París han experimentado dificultades para
seguir siendo competitivos (incluso cuando surgen nuevas oportunidades, como la
UME). En cuanto a los mercados emergentes del sudeste asiático, la crisis financiera
que comenzó en el verano de 1997 revela sus debilidades intrínsecas. En
realidad, el gran desarrollo de las transacciones financieras condujo al
surgimiento de nuevas plazas y al desarrollo de otras de mediano rango, pero,
en términos generales, a lo largo del último decenio, la antigua jerarquía
entre las plazas financieras se ha consolidado en lugar de erosionarse. Este
efecto de "aglomeración" también nos dice mucho acerca del
conocimiento tácito que, entre otras condiciones locales, se requiere de las
empresas para que tengan éxito a nivel mundial.
La
estructura de los flujos comerciales y los FDI ha cambiado de manera
significativa a lo largo de los dos últimos decenios. Estos cambios pueden
parecer no regulares y ser específicos del sector, demostrando que la
globalización ha sido, en cierto sentido, aleatoria. Nos indican la existencia
de ciertos rasgos importantes en lo que podría ser una nueva etapa en el
proceso de globalización.
3. La 'tercera dimensión'
del proceso de globalización
Aquello
que hemos definido como la "tercera dimensión" del proceso de
globalización se refiere a la internacionalización de la información y el
conocimiento. Puesto que estas transacciones son intangibles, no quedan
reflejadas en la balanza de pagos o sólo lo hacen parcialmente en algunas
transacciones de servicios: más allá de las tarifas y derechos, muchos
servicios comerciales y personales implican una transferencia de tecnología,
información y conocimientos. Los intercambios internacionales intangibles
pueden desempeñar un importante papel en la estimulación de los flujos
comerciales y de FDI. En esta "tercera dimensión", el uso de las
tecnologías de información y comunicación (TIC) es crucial.
Analizaremos
esta dimensión a lo largo de cuatro líneas de desarrollo: la desregulación del
comercio y de los flujos de inversión y de los numerosos servicios intermedios,
que son cruciales en la organización de los mercados y las transacciones; la
cooperación y los acuerdos internacionales (anunciados públicamente) entre las
empresas; el libre intercambio de información y el perfeccionamiento de las
relaciones y negocios internacionales, fundamentalmente a través de las
actividades de los servicios comerciales internacionales, pero también a través
de contactos personales y de vínculos culturales.
La
iniciativa para la desregulación cobró impulso a finales de los años 70, a
medida que se fue simplificando, lenta pero seguramente, un estricto marco de
regulaciones en la mayoría de los servicios intermedios (banca, transportes, comunicaciones)
a finales de los años 30 y en el período de la posguerra. La tendencia a
liberalizar el comercio y las inversiones comenzó mucho antes y data del
período de posguerra, cuando fueron creadas algunas importantes instituciones
internacionales importantes, como el GATT, el FMI y la OCDE, para promover el
libre comercio y las inversiones. Esta tendencia cobró impulso a lo largo de
los dos últimos decenios en forma de acuerdos regionales, que florecieron a
medida que los países en desarrollo liberalizaron sus economías.
La
desregulación de los servicios intermediarios ha tenido un claro impacto en la
reestructuración internacional. La desregulación es, fundamentalmente, una
consecuencia de la divulgación de las nuevas TIC, que, al flexibilizar el acceso
y las disposiciones internacionales, ayudaron a las empresas a pasar por encima
de las limitaciones establecidas por los antiguos marcos normativos nacionales.
A nivel nacional, se ha promovido y se ha coordinado la desregulación dentro de
acuerdos regionales. La privatización que a menudo ha seguido a la
desregulación abrió las puertas a las empresas multinacionales extranjeras,
pero también impulsó a los viejos monopolios a desarrollar algún tipo de alance
global (en especial beneficiándose de los mercados recientemente abiertos en
los países en desarrollo). En algunos casos, esto condujo a la creación de
grandes conglomerados internacionales o redes de empresas multinacionales
aliadas. Un ejemplo claro es la industria de las telecomunicaciones en Inglaterra,
Francia y Alemania, que son grandes protagonistas en todo el mundo, o la
reciente desregulación del sector de las telecomunicaciones. Sin embargo,
también se han desarrollado en los últimos años grandes alianzas de empresas
multinacionales en los sectores de la banca, los seguros y los transportes.
Esto no implica que la fase de liberalización haya llegado a su fin. En algunos
países en desarrollo el proceso acaba de empezar; su ritmo, en términos de
relaciones externas o de actividades domésticas, depende de los resultados de
sus políticas, de sus éxitos económicos y sus dificultades financieras. Además,
en las economías desarrolladas las barreras comerciales invisibles pueden ser
mucho más duraderas, en la medida en que los mercados de productos se han
vuelto más complejos y diferenciados. Hay quienes sostienen que la
liberalización del comercio y las inversiones en todo el mundo debe gran parte
de su dinámica del último decenio a los acuerdos regionales, que constituirán
los límites al proceso de liberalización. A este conflicto entre
"regionalización" y "globalización" se le elogia o se le
culpa de promover o de obstaculizar el camino a lo que muchos autores ven como
la última etapa del proceso de globalización (Lloyd, 1992).
En
su etapa presente, el proceso de liberalización aparece fragmentado dependiendo
de la región y nivel de desarrollo de los países. Otras líneas divisorias
parecen depender de cada sector. Por ejemplo, hay regímenes específicos para
las finanzas, los seguros o los bienes culturales. Como ha sugerido la OCDE,
las polémicas discusiones en torno al proyecto AMI (Acuerdo Multilateral sobre
las Inversiones) para completar la liberalización de las inversiones,
contribuye a ilustrar los conflictos que aún vendrán. Se discute seriamente
sobre los derechos intangibles, como los de propiedad intelectual, los
servicios culturales y la transferencia de tecnologías.
La
cooperación entre empresas a nivel internacional ha aumentado en los últimos
quince años (el 60% de los acuerdos técnicos intraempresariales son
internacionales). La cooperación concierne a todas las industrias, aunque estén
fundamentalmente concentradas en los sectores de alta tecnología. Esto
constituye un cambio importante, puesto que estos acuerdos son públicos, lo que
permite que queden registrados y que se desarrolle una literatura económica
(ver Hagedoorn, 1996 y OCDE, 1992, capítulos 3 y 10). Estructuran el desarrollo
de industrias innovadoras claves (por ejemplo, las TIC y la industria
farmacéutica) a nivel internacional y, bastante a menudo, trascienden el nivel
regional.
Estos
acuerdos tienen diferentes objetivos: producción, investigación y desarrollo o
comercialización. Los principales objetivos de los acuerdos de colaboración
entre 1980 y 1992 eran: producción 25%, I+D 31%, de comercialización y
desarrollo 13%, o con objetivos mixtos 30% (fuente: OCDE, 1996b, cuadro 1.7).
En ocasiones, las empresas colaboran con el fin de compartir los altos costos
de inversión o para evitar la competencia destructiva; a menudo intentan
mantener algún tipo de flexibilidad en su capacidad para ajustarse a los
cambios externos. Algunas alianzas pueden parecer contradictorias, lo que
implica que su duración tal vez sea breve. La duración de estos acuerdos puede
variar. La cooperación entre las empresas puede asumir diversas formas legales
y contractuales (por ejemplo, empresas conjuntas, acuerdos verbales para
compartir información, etc.), incluyendo acuerdos entre pequeñas y grandes
empresas, como en el caso de la concesión de licencias. Si consideramos estas
diversas formas, veremos que la cooperación ha crecido más a nivel
internacional que a nivel doméstico a lo largo de los últimos dos decenios.
Esto se debe a que las empresas internacionales han intentado abordar los
problemas de producción en el exterior o de tener acceso a nuevos mercados.
Este
proceso de colaboración está creando complejas redes que se solapan y que
conforman los mercados globales y los procesos de producción
internacionalizados (ver OCDE, 1992, capítulo 10). Algunas de estas redes son
regionales, como en el caso de Europa. Muchos acuerdos y alianzas, no obstante,
son transcontinentales y comprenden, en diversas combinaciones, a empresas de
la tríada. Para muchas de estas empresas, estas alianzas significan flujos de
FDI hacia el interior. Una vez más, demuestra un nivel significativo de
operaciones y estrategias globales, sin que esto implique que todos los
acuerdos internacionales entre las empresas tienen un alcance global. Surgen
ciertas preguntas en relación a la cooperación entre las empresas: ¿Hay lugar
para el desarrollo de estos acuerdos? ¿Cómo influyen en la dinámica de los
procesos de producción y en los mercados? ¿Cómo se relacionan con los flujos
comerciales y de FDI? A pesar de que estos acuerdos entre las empresas son
importantes, y, al ser públicos, también son señales para el mundo financiero,
los competidores y los gobiernos, nuestra comprensión de ellos es bastante
reducida.
La
difusión de información y conocimientos a través de actividades académicas
(reuniones científicas, publicaciones, etc.) y los medios de comunicación (la
prensa, general o especializada, así como la televisión, la radio y otros)
también contribuyen a esta tercera dimensión de la globalización. Las
universidades y los centros públicos de investigación son un vector
predominante en la globalización de la innovación (cf. La taxonomía de
Archibugi y Michie, 1995). Los indicadores, aunque escasos (además de las
patentes compradas y vendidas internacionalmente y que figuran en la balanza de
pagos de los servicios como tal) arrojan un aumento en la cooperación
internacional entre universidades y otros investigadores públicos. En 1994, el
25% de los artículos científicos de Estados Unidos y Japón tenía una
"coautoría" internacional, mientras que en Europa sucedía lo mismo
con el 50%. El mismo año, aproximadamente el 24% de los alumnos de posgrado de
Estados Unidos eran extranjeros (ver Archibugi y Michie, 1997). Los medios de
comunicación también son un importante vector internacional de información y de
conocimientos, no sólo a través de la televisión, sino también a través de la
prensa técnica y de acontecimientos profesionales internacionales, como los
seminarios. La convergencia entre la tecnología informática y de
telecomunicaciones ha ampliado el espectro de estas interacciones
internacionales entre académicos y profesionales. El potencial de estas
tecnologías de la información y la comunicación se ha convertido en un elemento
clave en la difusión de información y conocimientos. En este sentido, Internet
representa la última etapa en el proceso de difusión. También ilustra el
proceso de globalización, en la medida en que la difusión de Internet se
produce en sólida coordinación con los niveles de desarrollo, pero también deja
a algunos países muy atrás y a otros les permite ir por delante.
En
la mayoría de los casos, la información y los conocimientos son de libre
acceso. ¿Por qué algo que cuesta tanto producir se divulga gratuitamente en
todo el mundo? Hay diversas razones. Las tradiciones en las esferas académicas
exigen la publicación y discusión de información dentro de la comunidad
científica. Esto es cada vez más verdad en la medida en que las fronteras
desaparecen a través del uso del inglés como lengua común. La divulgación también
puede contribuir a crear normas, ya sea en la ciencia o en la industria (es
decir, crear las normas de las nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones). La divulgación gratuita también favorece la cooperación, no
sólo en torno a las normas, sino también en torno a los proyectos, con lo cual
se evitan las duplicaciones o las variedades incompatibles de nuevos productos.
Puede que la información dirigida a una pequeña comunidad de empresas o
profesionales, pero a cambio de que otros tengan libre acceso, si es que poseen
los conocimientos necesarios que le dan valor a esta información. También
existe la idea de reciprocidad en un mundo sumamente innovador: divulgar la
información puede contribuir a que el innovador se mantenga al corriente de la
próxima ola de innovaciones.
Cualquiera
sea la razón, se ha difundido un gran volumen de información en todo el mundo.
Se puede acceder a él y se puede usar. El potencial de acceso y de utilización
de la información depende del conocimiento, que en sí mismo también debe ser
creado. El desarrollo de la educación superior y de la investigación pública ha
contribuido a disminuir notablemente las barreras. Las tecnologías de la
información y las comunicaciones y los acuerdos regionales han contribuido de forma
significativa a la divulgación interna de la información y los conocimientos.
La codificación de la información que requieren las tecnologías de la
información y las comunicaciones ha facilitado mucho esta divulgación
internacional. Sin embargo, esto no constituye un sustituto de los
conocimientos que requieren las industrias modernas. Podemos cuestionar hasta
qué punto el desarrollo de una cierta internacionalización de la investigación
académica y de los medios especializados ha contribuido al proceso de
globalización.
Uno
de los argumentos importantes que ponen de relieve los límites de la
globalización destaca que las actividades de I+D de las empresas
multinacionales, en su mayoría hasta finales de los 80, se han llevado a cabo
en el país de origen de la multinacional (Patel y Pavitt, 1991). En primer
lugar, las actividades de I+D se encuentran en el núcleo de las actividades que
identifican a una empresa. Por lo tanto, resulta sorprendente cualquier
externalización de las actividades de I+D, aunque sea parcial, cualquier
"deslocalización" hacia las empresas afiliadas o cualquier
colaboración con los competidores. Es difícil evaluar hasta qué punto
deberíamos considerarlo como un cambio crítico. Por ejemplo, Philips, la gran
multinacional holandesa, realiza el 40% de su I+D en el exterior, lo cual se
puede considerar alto o bajo, dependiendo de la perspectiva. También debería
tenerse en cuenta que los gastos de I+D mezclan las actividades de
investigación y desarrollo, que se pueden externalizar e internacionalizar en
diversos terrenos, según el sector, ya sea en la industria farmacéutica o en la
del automóvil.
En
segundo lugar, la economía de la I+D es compleja y, a menudo, las relaciones
internacionales consideradas más arriba (el nexo de los acuerdos interempresariales
sobre temas tecnológicos o la transferencia de información y conocimientos a
través de redes de académicos, investigadores y profesionales) contribuyen en
gran medida a este proceso. Por lo tanto, deberíamos ser cautelosos cuando
evaluamos el impacto de las innovaciones en los sistemas nacionales, tanto más
si tenemos en cuenta que las formas de competencia han evolucionado en mercados
sumamente diferenciados. Es tanta la tensión que experimentan algunos sistemas
de innovación que se están produciendo formas significativas de
internacionalización en los años 90. Los gastos de I+D de empresas afiliadas
extranjeras en los países de la OCDE en 1994 oscilaban entre el 2% (en Japón) y
el 68% (en Irlanda) del total de I+D, con cifras importantes para el Reino
Unido (35%), Alemania (17%) y Francia (15%) (Fuente: Hatzichronoglou,1998).
Estas
cifras no quieren decir que la I+D esté a punto de ser
"internacionalizada". Sin embargo, está emergiendo un sistema
diferente con nuevos vínculos externos específicos de cada país (ver Patel y
Pavitt, 1998, Cantwell y Harding, 1998). La pregunta es: ¿cómo se desarrolla
esta tendencia? Dentro de las industrias, ¿habrá jerarquías entre los clubes (o
redes) de firmas multinacionales de diversos países? ¿O existirán medios para
que los sistemas nacionales se ajusten a las nuevas normas de la competencia?
En gran parte, depende de las capacidades de los países para recrear las bases
estructurales de la dinámica idiosincrática.
Es
interesante estudiar el papel de un grupo amplio de profesionales que dicta las
normas de las transacciones internacionales. Estos profesionales trabajan en
las empresas comerciales y servicios financieros y apoyan el proceso de
globalización. No están siempre directamente involucrados en las transacciones
internacionales que forman parte del comercio en los servicios. Sin embargo, su
trabajo está directamente relacionado con la organización y supervisión de las
operaciones internacionales. Las normas, las reglas y la ética de las
transacciones internacionales se fijan a partir de sus propias experiencias.
Un
ejemplo relevante tiene que ver con los gestores de los fondos de pensiones.
Los criterios con que manejan sus carteras internacionales son cruciales.
Pueden utilizar la información y los conocimientos que difunden los académicos
y los medios de comunicación, pero, fundamentalmente, como elementos que
contribuyen a formar sus propias opiniones (que, seguramente, tienen aspectos
irracionales y especulativos). Más allá de este ejemplo, sumamente publicitado,
encontraremos un complejo conjunto de expertos y autoridades especiales que
trabajan en los seguros, las finanzas y la contabilidad. Para reflejar su poder
sobre las empresas en todo el mundo recordaremos, según Strange (1996), que las
seis grandes firmas de auditoría (Price Waterhouse, Peat Marwick, McClintock,
Coopers & Lybrand, Ernst and Young, Deloitte Touche Tohmatsu y Arthur
Andersen) realizan las auditorías de 494 de las 500 grandes fortunas con unos
honorarios mundiales que llegan a los 30 mil millones de dólares (el
equivalente al PIB de Irlanda). Sus normas, inspiradas en las prácticas de
Estados Unidos, tienden a imponerse universalmente, especialmente a través de
la relación simbiótica que estas empresas auditoras han desarrollado con los
bancos e instituciones financieras. Este trabajo en redes de los profesionales
internacionales no sólo se da en los seguros, el derecho, las finanzas y la
contabilidad. También incluye al sector inmobiliario (un importante componente
de los FDI), del ocio (desde las organizaciones deportivas internacionales a
los parques de atracciones) y las industrias culturales (con la convergencia
tecnológica entre las tecnologías de la informática y las telecomunicaciones
que amplían el espectro para mercados mundiales de productos de medios de
comunicación).
Antes
de que investiguemos las implicaciones de la "tercera dimensión" para
los Estados-nación, llamaremos la atención sobre un factor clave que ha
contribuido a este cambio de contexto, a saber, la divulgación de las nuevas
tecnologías de la información y las comunicaciones. Este cambio tecnológico no
precedió al cambio en las formas de competencia, sino que se desarrolló de
forma interactiva (en algún tipo de coevolución).
3.1 La divulgación de las
TIC
Si
el mundo ha entrado en algo parecido a una nueva era, en la que el acceso
global se ha convertido en una característica fundamental de la producción y
del consumo, entonces el punto clave de las nuevas TIC se ha situado en el
centro de este proceso. La habilidad de las TIC para reducir espectacularmente
los costos de gestión y procesamiento de las comunicaciones y las informaciones
ha sido crucial en la expansión hacia la tercera dimensión. La tendencia hacia
un acceso mundial está intrínsecamente vinculada con la capacidad de las TIC de
codificar la información y los conocimientos en la distancia y el tiempo. Esto
no significa que las TIC tengan impactos similares en todos los sectores y en
todos los países. En algunos sectores, como las finanzas, que es uno de los
usuarios de las TIC, y allí donde esta difusión se ha visto acompañada de la
liberalización y la desregulación institucional, el proceso de globalización ha
sido sumamente rápido. El capital financiero es, en su mayoría, totalmente
móvil a escala mundial.
En
las industrias manufactureras tradicionales, la disminución de los costos de la
comunicación y de información ha contribuido a aumentar la transparencia
internacional de los mercados. Las compañías disfrutan de mejores condiciones
para elegir los lugares de producción y las estrategias de comercialización
para diferentes mercados. Las TIC también han acelerado el ritmo de innovación
de los productos. En ámbitos como los servicios, las nuevas TIC permiten tener
un acceso barato y "global" a los lugares de bajo coste laboral, lo
que facilita la reubicación de diversas funciones y actividades
"rutinarias" de los servicios. Las TIC también han permitido una
mayor diferenciación de los productos y la difusión de tarifas sutilmente
discriminatorias (que allanan el camino a la gestión de la producción). En el
campo de los servicios intermediarios, las TIC han potenciado la tendencia
hacia la desregulación, transformando profundamente estas actividades de
servicios. Las empresas y las organizaciones han llegado a descubrir los
beneficios de las diferencias internacionales en los costos laborales y, a la
inversa, las ventajas de la acumulación de competencias (Freeman y Soete,
1994).
Los
beneficios de las TIC no se han distribuido de la misma manera en todos los
países. Las TIC contribuyen a conseguir una transparencia económica global, en
la medida en que llaman la atención sobre las ventajas de los costos, así como
sobre las competencias específicas de lugares alternativos. Pero no se trata de
una clarificación neutra de ventajas preexistentes. Las TIC han creado un nuevo
conjunto de requisitos para los individuos, las organizaciones y las redes.
Además, si bien las TIC han influido positivamente en el acceso internacional a
la información y han "codificado" los conocimientos (David y Foray,
1995), lo cual es útil para organizar los procesos de producción y para tener
acceso a los mercados sobre una base mundial, su potencial se ve limitado por
las diferencias en las capacidades locales para utilizar estas tecnologías o
para transformar los conocimientos "codificados". En realidad, el
potencial para ponerse al día, en términos de competitividad, basándose en la
transparencia económica de las ventajas, depende estrictamente de algún
conocimiento "tácito" y otros elementos de la competencia que, por
definición, son difíciles de transferir (Foray y Lundvall, 1996, OCDE, 1996a).
La amenaza de una segmentación rígida o en aumento que implican estos procesos
es uno de los grandes desafíos de esta fase de globalización de facto,
fundamentalmente dada por la capacidad de dominar las TIC. A medida que las
nuevas tecnologías transforman la relación entre los niveles local y mundial,
investigaremos algunos de los cambios que se producen en la empresa a nivel
local antes de evaluar el potencial de las políticas de los Estados-nación en
el nuevo contexto.
4. Las empresas 'globales' y
el desarrollo local: para remodelar el tejido económico del Estado-nación
La
presión para el cambio estructural, tal como ha sido descrita más arriba, ha
afectado a la globalización. La globalización ya no es simplemente una cuestión
de "globalizar" las ventas con sus respectivos servicios, como la
comercialización, la distribución y el servicio posventa. Incluye, en mayor
medida, la producción, la cual incluye la producción de suministros de
componentes, las inversiones, que incluyen las inversiones intangibles,
fusiones y adquisiciones, asociaciones y las llamadas alianzas
"estratégicas", etc.
Como
se ha discutido en muchas contribuciones recientes a la literatura del comercio
internacional, las empresas se dirigen cada vez más hacia unas estrategias de
presencia global. Estas estrategias encuentran un equilibrio entre cosechar
algunas de las ventajas de escala de los mercados globales cada vez más
asociadas con los intangibles (investigación, comunicación, comercialización,
logística y gestión), a la vez que se explota la diversidad, a menudo
determinada geográficamente, de los consumidores y los factores de producción.
La tecnología de producción y organización de las grandes empresas
multinacionales les dará la flexibilidad para enfrentarse a esta diversidad.
La
descentralización de las unidades de producción de las empresas e, incluso, el
nuevo desarrollo de productos, junto con una diversificación de las empresas
subcontratadas, nos permitirá aprovechar plenamente las ventajas de esta
diversidad. Esto explica la tendencia aparentemente contradictoria de la
"glocalización", basada en la presencia física bajo la cual, a veces,
aparecen condiciones de producción más bien "autárquicas" en los
diversos grandes bloques comerciales (UE, NAFTA, ASEAN, China) con productos
"locales" a menudo altamente diferenciados. Esta tendencia contribuye
a aumentar en parte el intercambio global de las competencias tecnológicas
fundamentales de la empresa, incluyendo la creación de alianzas, trabajando en
red con otras empresas y otras formas de intercambio internacional de
información relevante.
La
ubicación real de las instalaciones de una empresa dependerán en gran parte de
los factores ambientales locales. La elección del lugar dependerá a menudo de
la disponibilidad de habilidades locales, de la infraestructura y el acceso a
los conocimientos. Al mismo tiempo, la propia empresa contribuirá al
crecimiento a largo plazo y a la disponibilidad de recursos humanos, al acceso
a los conocimientos, a los conocimientos y redes de los suministradores
locales. Estos factores, a menudo escasos y a veces geográficamente
"fijos", contribuyen a los rasgos del crecimiento sostenido de los
beneficios del desarrollo a largo plazo.
Estas
tendencias aparentemente opuestas suscitan diversos temas importantes
relacionados con las políticas. Uno es el nivel al que la política debería
implantarse para ser más efectiva. Es evidente que las empresas globales o
multinacionales cuestionan cada vez más el significado de numerosas políticas
nacionales. En algunos casos, estas empresas se comportan como
"ciudadanos" empresariales más eficientes que las empresas nacionales
y, en otros casos, al parecer, no es así. Es difícil, si no imposible, que, en
este plano, los gobiernos creen fronteras: las directrices de la OCDE actuales
con respecto a los FDI proporcionan apenas algo más que un "estándar"
voluntario de buena conducta internacional.
Al
mismo tiempo y tal vez de forma paradójica, la empresa multinacional también
impugna la relevancia de la formulación de políticas nacionales desde una
perspectiva regional y local. Como se ha señalado más arriba, las empresas
multinacionales se beneficiarán y contribuirán al surgimiento de las ventajas
infraestructurales locales. En este contexto, tienen una particular importancia
las infraestructuras vinculadas al sistema de innovación. Proporcionan el
principal incentivo para las inversiones privadas en los recursos intangibles,
incluyendo los recursos humanos, para vincularlas con institutos públicos de
investigación (posiblemente, colaborando en la creación de centros de
excelencia especializados, asociaciones para la formación, organismos de
información técnica, etc.). En otras palabras, este proceso podría conducir a
un núcleo de aprendizaje interactivo local o a la creación, en un determinado
producto o nicho de mercado, de un "centro de competencia global".
La
explotación y la contribución de las empresas multinacionales a estas ventajas
creadas localmente vuelve a suscitar varios importantes temas relacionados con
políticas. Concretamente, a menudo esto se traduce en rivalidades en relación a
los servicios ofrecidos a las empresas. El resultado, como es evidente a partir
de las experiencias de Europa, es la creación de numerosos y nuevos lugares de
crecimiento, de parques científicos o tecnológicos. Sin embargo, ninguno de
éstos ha desarrollado el tamaño necesario para alcanzar algunas de las
externalidades esenciales y los rasgos de crecimiento sostenido de los
beneficios, y todos han aumentado el costo de comunicarse e interactuar.
El
deseo de las autoridades locales de atraer estos centros de aprendizaje de alta
tecnología ilustra, hasta cierto punto, la mayor erosión y la relevancia de la
política nacional en este sentido. La intensificación de la competencia global
ha aumentado la importancia de las condiciones regionales, lo cual incluye las
políticas regionales. Los ciudadanos individuales identifican cada vez más
estas condiciones locales (la calidad del medio ambiente y la educación, la
disponibilidad de servicios sociales y culturales) como los rasgos esenciales
para el bienestar personal y la calidad de vida. Por lo tanto, hay una presión
política creciente para descentralizar las responsabilidades de las políticas,
incluyendo las responsabilidades financieras, y para otorgar más poderes a las
comunidades locales (regiones, ciudades, etc.). Con la erosión de las
responsabilidad del gobierno nacional, los ciudadanos exigen que un porcentaje
mayor de sus impuestos nacionales contribuyan directamente a la mejora de sus
condiciones locales de vida. La efectividad de estas políticas puede ser
evaluada posteriormente de una manera mucho más directa e inmediata.
5. El desafío para los
Estados-nación
En
la mayoría de los debates, se tiende a asociar el proceso de globalización con
el fin del Estado-nación. Creemos que es necesario proyectar una perspectiva
mucho más equilibrada. Desde luego, la entrada a esta nueva fase de
globalización transforma y altera el poder del antiguo Estado-nación. Una
evaluación del marco de adopción de políticas de los Estados-nación es crucial
para reconstruir cualquier política estructural activa.
Durante
el período de rápido crecimiento de los años 50 y 60 en las actuales economías
desarrolladas, los Estados y gobiernos participaron activamente en la economía.
A medida que aumentó el tamaño del sector público y se desarrollaron los marcos
reguladores, las políticas macroeconómicas keynesianas estándares, con sus
instrumentos monetarios y fiscales, desempeñaron un papel central en el control
de las economías. El nuevo contexto, que proporciona agentes económicos más o
menos directamente con un alcance global, limitó el poder y alcance de estas
políticas, a la vez que favorecía la desregulación y la privatización del
sector público. Los antiguos instrumentos, que permitían al Estado-nación
controlar más o menos exitosamente sus economías, se han visto drásticamente
limitados.
Esto
no significa que no haya espacio para maniobrar. Hay espacios en tres
diferentes niveles para que, en el futuro proceso de crecimiento económico, el
Estado-nación sea un actor efectivo. El nuevo desafío para el Estado-nación
puede consistir en articular las acciones de las políticas en cada nivel, lo
que le permite tener una ventaja mutua e importante en un proceso controlado de
globalización. Éstos son los tres niveles, tal y como los describimos a
continuación:
5.1 Políticas industriales y
estructurales
Las
políticas industriales y estructurales, inducidas por la actual fase del
proceso de globalización. Los cambios estructurales en que nos hemos centrado
más arriba, el desarrollo de nuevas formas de competencia en los mercados de
productos y las nuevas relaciones con las empresas multinacionales a niveles
locales, potenciado por la difusión de las nuevas tecnologías, han aumentado el
espectro de las políticas económicas generales. Las políticas industriales y
estructurales parecían tener una nueva oportunidad, tanto más esperada a medida
que las políticas macroeconómicas estándar se habían visto aún más limitadas en
el proceso. Al mismo tiempo, el equilibrio de poder entre los gobiernos local,
nacional e internacional ha cambiado. El tema consiste en reevaluar la
perspectiva que queda al Estado-nación para desarrollar políticas estructurales
globales, por ejemplo, políticas que transformen el contexto en que opera una
economía.
En
efecto, la eficiencia económica y la competitividad de un territorio dependen
en gran medida de la calidad y del espectro de su infraestructura. Si la
infraestructura de un territorio coincide con sus antecedentes geográficos
históricos y culturales, entonces es más posible que surjan efectos externos
positivos. Esto contribuye, a su vez, a crear ventajas competitivas. Las
infraestructuras están relacionadas, fundamentalmente, con dos áreas: educación
y formación de la fuerza laboral y grandes servicios de redes (transportes,
comunicaciones, distribución, finanzas) implicados en el funcionamiento de los
mercados y en el proceso de producción. Existe abundante literatura económica
sobre la teoría del crecimiento endógeno, que apunta a la importancia potencial
de los efectos de esta infraestructura y que pone de relieve los niveles nacionales
de desarrollo. Sin embargo, aún quedan muchas preguntas pendientes: ¿cómo
pueden estas combinaciones específicas de esos sectores aumentar las
externalidades positivas y a qué nivel (local, nacional o regional) se pueden
organizar?
La
primacía que el Estado-nación tiene en la construcción de infraestructuras se
verá afectada por las nuevas relaciones entre el nivel local y el global que ha
supuesto el cambio estructural y la importancia de la organización regional de
Estados-nación. Las autoridades locales se verán tentadas a favorecer
iniciativas simbióticas que adecúen las infraestructuras estrechamente a las
características locales (buscando nuevos distritos industriales o polígonos
científicos). Las autoridades regionales favorecerán la mayor armonización
regional de las infraestructuras. En gran parte depende del tipo de
infraestructura. En algunos casos, como en el de las telecomunicaciones, la
desregulación y la armonización regional, cuando no global, de la armonización
en el suministro de servicios ya está muy avanzada. En otros casos, como en el
de la educación y la formación, el seguimiento se produce a nivel nacional, con
más o menos autonomía en los niveles locales.
Por
lo tanto, los Estados-nación tienen un complejo papel que desempeñar. En cuanto
a la logística, que está básicamente regida por normas internacionales, puede
contribuir a desarrollar esquemas "hacia abajo", facilitando usos
específicos de la logística (apuntando a grupos específicos de personas o areas
locales específicas). En lo que concierne a las infraestructuras, que estarían
determinadas por las necesidades locales, los Estados-nación pueden evitar una
especialización demasiado rígida y proporcionar esquemas que brinden algún tipo
de ajuste, como en el caso de la educación, la movilidad laboral y la formación
permanente.
Para
concluir, los cambios estructurales a lo largo de los últimos decenios han
aportado nuevas oportunidades a las políticas industriales globales, aunque los
Estados-nación no pueden hacer uso directamente de estas posibilidades. Deben
tener en cuenta el nuevo equilibrio entre gobierno a nivel local, nacional,
regional y global. Por lo tanto, los Estados-nación deben articular sus
acciones de manera correspondiente. Esta modificación les permitirá intervenir
siempre y cuando realicen un ajuste para controlar procesos de aprendizaje
globales sobre cómo utilizar la nueva logística del "mercado", en
lugar de controlar directamente las disposiciones de estos servicios, como se
solía hacer con los servicios públicos. Siguen siendo actores clave, con su
legitimidad única y sus conocimientos históricamente enraizados. Los
Estados-nación pueden efectivamente lanzar estos esquemas, aunque la
complejidad de este conjunto de políticas limite de manera importante su atractivo
político.
5.2 En el núcleo de los
regímenes internacionales
La
globalización también procede a través de la reorganización de ciertos tipos de
temas sectoriales a nivel mundial. La idea de un régimen internacional captura
la relativa autonomía de dichas organizaciones internacionales, que tienen sus
propias reglas, experiencias históricas y equilibrios de poder. El ejemplo más
habitualmente citado de este tipo de régimen internacional es la industria del
petroleo. Los Estados-nación pueden utilizar su poder político para establecer
derechos sobre los yacimientos, y dictar los precios de explotación y
distribución del petróleo. La jerarquía de los Estados-nación, junto al poder
más o menos hegemónico ejercido por Estados Unidos durante diferentes períodos,
ha contribuido al carácter único de este mercado global. Los mercados
financieros son otro ejemplo de régimen internacional, si bien en este contexto
el papel de los Estados-nación es totalmente diferente. La localización de las
actividades de los mercados financieros en todo el mundo, incluso en un
"paraíso fiscal", da la fuerte impresión de constituir
"industrias móviles". Sin embargo, hemos destacado que esto no es del
todo cierto, ya que una gran parte de la actividad financiera sigue fija en los
pocos mercados históricos. Pero incluso más importante que esto es el hecho de
que, de una u otra forma, los Estados-nación son los únicos actores
susceptibles de impedir que el sistema asuma demasiados riesgos y que
eventualmente se colapse. No queda del todo claro en esta etapa que los Estados
sean capaces de coordinar sus acciones y evitar dicho caos. No obstante, la
lección de las crisis financieras de los últimos decenios es que, cada vez que
los trastornos financieros amenazan con exceder las capacidades de las
instituciones financieras internacionales especializasadas, las intervenciones
del Estado han sido rápidas y necesarias (aunque no siempre hayan conseguido
poner fin al trastorno financiero). Una de las grandes paradojas del régimen
financiero actual es que, sin este credo, es decir, sin la voluntad de los
Estados en ser garantes de las bancarrotas, reinaría una profunda falta de
confianza que pondría rápido fin a la expansión del sector financiero. La
importancia de los Estados-nación en las estructuras de gobierno de estos
regímenes internacionales tan bien desarrollados como los que hemos mencionado,
también llama la atención sobre la idea de los derechos de propiedad
intelectual, que desempeñan un papel fundamental en las formas actuales de competencia.
En efecto, estos derechos condicionan la existencia y la duración de casi todos
los ingresos que corresponden a la innovación y, por lo tanto, son centrales
para la propia dinámica de la competencia no relacionada con los precios, que
se ha vuelto cada vez más importante en los últimos tres decenios. El hecho de
que la mayoría de las empresas con éxito en los últimos decenios han estado
vendiendo intangibles (como Microsoft) ilustra sólidamente esta importancia
estratégica.
La
organización internacional jerárquica tan difundida de los procesos de
producción en industrias clave de alta tecnología (como la electrónica o la
industria farmacéutica), según se destacaba en la sección 1, se basa
principalmente en los nexos entre la legislación nacional e internacional, en
los acuerdos privados interempresariales y en la cooperación del gobierno, que,
en su conjunto, constituye el régimen de los derechos de propiedad intelectual.
La nueva competencia definida que Borrus y Zysman (1997) han denominado "wintelismo"
para reflejar el éxito de las estrategias de Intel y Microsoft en la fijación
de normas, de estándares y del ritmo del cambio técnico en la industria
electrónica está, desde luego, sumamente condicionado por este régimen de
derechos de propiedad intelectual.
En
todos los ejemplos anteriormente mencionados, la importancia de los
Estados-nación se ha demostrado claramente. Sin embargo, el poder del
Estado-nación individual se ve limitado por su lugar en el concierto de las
naciones, que suele estar gobernado por una hegemonía (normalmente, Estados
Unidos o un grupo de países). En este contexto, el regionalismo puede tener
como resultado la construcción de un patrón triádico más o menos asimétrico.
Sin embargo, el carácter desconectado de los regímenes internacionales, cada
uno de los cuales se aboca a una actividad diferente, limita el grado de
coordinación entre los temas. Así, Europa, donde ya se ha iniciado el proceso
regional, no tiene una política energética común y es más un seguidor que un
líder en relación a los derechos de propiedad o a los temas financieros
globales. En términos más generales, los Estados-nación no parecen haber tomado
grandes iniciativas en la gestión de estos regímenes, y se inclinan más a
seguir en cada campo la jerarquía de poder heredada del período de la
posguerra. Esto nos lleva al último ámbito en que el Estado-nación conserva su
importancia, a saber, la innovación.
5.3 En el frente de los
temas de políticas realmente globales
Hay
dos temas que, desde el inicio, tienen un carácter global y que requieren algún
tipo de coordinación internacional explícita que ningún otro agente que no sea
los Estados-nación puede iniciar. Ya hemos destacado que la globalización, como
un proceso inducido por las fuerzas del mercado, no se dirige de ningún modo a
un mundo bien ordenado y con una jerarquía deseable o aceptable de prioridades.
Las diferencias en las trayectorias nacionales tienden a hacer que los ajustes
sean más costosos y erráticos de lo deseable (Voyer y Drache, 1996), mientras
que el conjunto del proceso del mercado parece asombrosamente miope. Hay dos
sectores en los que estas dificultades no pueden producirse y que deberían
obligar a los países a colaborar, ámbitos en los que los Estados-nación, dada
la autonomía y capacidades limitadas de las organizaciones no gubernamentales
(ONG), son los únicos actores que pueden iniciar y forjar las instituciones
necesarias para la cooperación. Uno de estos sectores cruciales es la ciencia y
la tecnología, y el otro son los problemas del medio ambiente. No resulta
difícil ver su complementariedad. Cuando se tiene en cuenta la complejidad de
la ciencia y la tecnología en todas sus dimensiones, las ventajas de la
interacción internacional, el trabajo en redes y la coordinación de la investigación
básica y a largo plazo auspiciada por el gobierno (como de hecho sucede en el
sector privado con respecto a la investigación financiada por este sector)
constituyen una oportunidad evidente. Cuando se trata de desafíos suscitados
por problemas del medio ambiente, esta cooperación en materia de ciencia básica
se convierte en un imperativo.
Estas
ventajas "globales" han sido evidentes, sobre todo, en el caso de los
esfuerzos de la investigación de la "gran ciencia", donde ningún país
por sí solo, ni siquiera un bloque triádico, puede proporcionar la total
variedad de las disciplinas científicas, enfoques y metodologías que se
requieren, y mucho menos pagar los costos en rápido crecimiento de los equipos
y materiales de dicha investigación. Esto suscita la pregunta de la
responsabilidad de los países más ricos y desarrollados como portadores del
grueso internacional de estos esfuerzos de investigación, como el de la
"gran ciencia". En efecto, hay diferencias importantes entre los
países de la OCDE en relación a la proporción del PIB destinado a la
investigación básica.
Esta
responsabilidad global es aún más llamativa cuando la "demanda
global" y los problemas verdaderamente globales de medio ambiente se
introducen en el análisis (por no mencionar el hambre, las enfermedades, la
desertización, los temas relacionados con la energía, etc.). En términos del
medio ambiente, un desarrollo sostenible requiere una amplia gama de políticas
complementarias, aunque sólo fuera para apoyar las inversiones en las nuevas tecnologías
del medio ambiente que se necesitan. Los acuerdos internacionales sobre
regulación ambiental, probablemente la expresión más explícita de la
integración positiva, plantean grandes desafíos para las políticas. Ninguna
institución internacional actual puede afrontar el desafío de los problemas del
medio ambiente de la magnitud aludida. La mayoría han sido creadas con un
mandato preciso y, aunque parezca curioso, su capacidad de maniobra y su
autonomía parecen haberse reducido incluso a medida que se ha acelerado el
proceso de globalización. Sólo los Estados-nación pueden coordinar sus acciones
y crear los cuerpos institucionales relevantes, aunque el desarrollo de esta
cooperación no es tarea fácil.
Dado
el carácter internacional de los problemas del medio ambiente, el objetivo de
un desarrollo ecológicamente sostenible es importante para las diferentes
naciones y regiones del mundo. En la práctica, requiere una amplia difusión de
las tecnologías relevantes y de las instituciones de apoyo. El carácter
multinacional de los problemas y de las soluciones sugiere que las nuevas
organizaciones internacionales deberán desempeñar un importante papel. Al mismo
tiempo, la naturaleza localizada de muchas de las fuentes de contaminación y
las diferencias en las instituciones y en las soluciones que se han
desarrollado para solucionar problemas de medio ambiente, requieren una amplia
participación a nivel regional, nacional o local. Todo esto exige la creación,
a través de la cooperación de los Estados-nación, de un conjunto totalmente
nuevo de instituciones diseñadas para satisfacer los criterios de transparencia
y de no burocracia aceptados en la mayoría de los países actualmente.
No
obstante, definir y desarrollar un consenso en torno a objetivos específicos
del medio ambiente es un problema delicado, especialmente cuando los objetivos
medioambientales requieren cambios sustanciales en las tecnologías del sistema
e interrelacionadas. Hay ejemplos evidentes de la necesidad de este cambio
multifacético en la agricultura (especialmente en la reducción del uso de
métodos intensivos) y en los transportes (como la disminución del uso de los
vehículos privados). Los grandes cambios de este tipo en el sistema técnico
económico no pueden lograrse sin un debate político. Cómo enfrentar este debate
político a nivel global, dada las diferencias de intereses y de ventajas
comprometidos, sigue siendo en muchos sentidos una pregunta abierta.
Esta
breve discusión sobre los principales desafíos globales que enfrentamos ha
puesto de relieve que los Estados-nación serán los principales agentes que
forjen las nuevas instituciones requeridas para enfrentar estos desafíos. Hasta
la actualidad, el proceso de globalización ha realizado una contribución
significativa, creando un nuevo contexto internacional y, en muchos casos,
obligando a los nuevos Estados-nación a cooperar. Sin embargo, el futuro de la
globalización reside en las acciones cooperativas que los Estados-nación
inicien como respuesta a estos desafíos.
Traducido del inglés
Referencias
ARCHIBUGI, D.; MICHIE, J. 1995. "The Globalisation of Technology: a New
Taxonomy", Cambridge Journal of
Economics, 19, p121-140.
ARCHIBUGI, D., MICHIE, J. 1997. Technological Globalisation or National Systems of
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BAIROCH, P., KOZUL-WRIGHT, R. 1998.
"Globalization Myths:Some Historical Reflections on Integration,
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