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Revista Internacional de Ciencias Sociales. Unesco. No. 160, junio de 1999

Consultado marzo 19 de 2000

Nota biográfica

Pascal Petit es director de investigación en economía en el CNRS, en el Cepremap (142, rue du Chevaleret, París 75013. E-mail: Pascal.Petit@cepremap.cnrs.fr). Luc Soete es director de MERIT, (P.O.Box 616, 6200 Maastricht. E-mail: Luc.Soete@Algec.unimaas.nl). y profesor de economía internacional en la Universidad de Limburg. Ambos autores trabajan y colaboran en proyectos europeos relacionados con la innovación técnica, el crecimiento y el empleo en las economías contemporáneas desarrolladas.

 

LA GLOBALIZACIÓN EN BUSCA DE UN FUTURO

Pascal Petit y Luc Soete

1. Introducción

Los últimos diez años se han caracterizado por un período de transformación estructural histórica a nivel mundial. Hemos sido testigos del colapso de los antiguos países comunistas y su rápida apertura a los incentivos de la economía de mercado; de la liberalización de los mercados de capital financiero y de la drástica reducción de los costos de procesamiento de la información y las comunicaciones, que han abierto a un número creciente de sectores al comercio internacional y a la reestructuración. Este proceso global acelerado afecta a algunas regiones o áreas más que a otras. También plantea desafíos fundamentales a las políticas.

A nivel nacional, ha hecho a los responsables de las políticas más conscientes del alcance internacional de sus iniciativas. Las políticas que pueden parecer "sostenibles" dentro de un contexto nacional pueden serlo cada vez menos en un contexto internacional. En el nivel global, existe preocupación acerca de la ausencia de políticas globales que en algunos sectores están más garantizadas, en temas del medio ambiente como el cambio climático, en la volatilidad financiera y el desarrollo tecnológico. También existe preocupación acerca del carácter no democrático de algunas de las actuales reglas "de liberalización global del campo de juego" que rigen el comercio internacional de bienes, servicios, finanzas y muchas otras formas intangibles (propiedad intelectual, copyright, marcas registradas, etc.). Si bien puede que los resultados de abrirse a la reestructuración global internacional aún se encuentren en estado embrionario, puesto que su pleno despegue probablemente se producirá en el siguiente siglo, la globalización ha demostrado hasta qué punto las iniciativas de las políticas nacionales han visto reducida su libertad en una amplia variedad de ámbitos. Esto es verdad no sólo para la política macroeconómica tradicional, sino también, y cada vez, más para las políticas sociales, fiscales, de seguridad social y otras, tradicionalmente diseñadas a nivel nacional.

En la primera sección de este artículo abordaremos algunos de los principales rasgos de la globalización en términos de comercio e inversiones. A pesar de los nuevos rasgos de estas transacciones internacionales, la verdadera marca de la nueva fase de la globalización está vinculada a transacciones intangibles, cuya expansión contribuye a lo que denominamos la tercera dimensión de la globalización. En la segunda sección, abordaremos algunos de los parámetros de esta transformación, así como las nuevas tecnologías de la información y comunicación, definidas como el "motor central". Desde esta perspectiva, estamos siendo testigos de la primera transformación tecnológica "global" que han enfrentado nuestras sociedades (OCDE, 1996a).

La nueva geografía económica modifica las relaciones entre lo local y lo global, según destacaremos en la tercera sección. Sin embargo, esta evaluación de la "glocalización" no nos lleva a la conclusión de que todas las regiones locales con competencias adecuadas están en condiciones de ser uniformemente competitivas. En la mayoría de los casos, se han conservado los ingresos derivados de la innovación y a nivel mundial aún predominan unas estructuras oligopólicas fuertes. Esto complica aún más el papel de los Estados-nación, que han experimentado un bloqueo de sus antiguos mecanismos de formulación de políticas y que han intentado controlar los desarrollos locales o regionales. Más que nunca se ven obligados a cumplir con las exigencias de los conglomerados multinacionales. Sin embargo, como veremos en la cuarta sección, los Estados-nación siguen siendo los únicos actores que pueden contribuir a forjar los nuevos acuerdos requeridos a nivel internacional.

No hay duda de que las soluciones a nuestros actuales y futuros problemas económicos, sociales y medioambientales globales tendrán que definirse por un uso más eficaz de las nuevas tecnologías en la producción y distribución de alimentos, de las técnicas no agresivas para el medioambiente -como el reciclaje, los estándares de emisión cero y de emisiones limpias-, de las energías renovables, de sistemas más eficientes y menos contaminantes para el transporte de bienes, de la salud de las personas, la prevención de las enfermedades, etc. Los grandes beneficios sociales de las inversiones públicas y privadas en estos ámbitos trascenderán ampliamente las fronteras nacionales, si bien sólo los Estados-nación se encuentran en condiciones de plasmar estos acuerdos internacionales. Los responsables de las políticas tendrán que cooperar cada vez más en estos temas en el próximo siglo. El conjunto nacional tradicional de los instrumentos de las políticas (la regulación directa, los instrumentos económicos y las iniciativas públicas) parecen exigir una contraparte internacional. Como lo demostrará el caso de las tecnologías del medioambiente, los numerosos desafíos que suscita la globalización plantean interrogantes acerca del control democrático global e, incluso, de la capacidad global de recaudación de impuestos. La transformación de la actual tendencia de desregulación, inspirada por la liberalización y la apertura de numerosos sectores nuevos a la competencia internacional, en un proceso de integración más positiva, representa indudablemente uno de los desafíos más importantes.

2. Globalización o regionalización: un debate acerca del comercio y los flujos de inversiones extranjeras directas (FDI)

Como sobre muchos otros aspectos del cambio estructural, se ha producido un debate permanente sobre las pruebas de la globalización. La mayor parte de las pruebas fácilmente disponibles, presentadas en numerosos informes de la OCDE, se centran en el comercio y los flujos de inversiones extranjeras directas (FDI). Estos datos tienden a postular que la "globalización" apenas ha aumentado. Desde una perspectiva de largo plazo, la proporción de exportaciones o importaciones en el Producto Interior Bruto (PIB), o incluso la importancia de los FDI, no es un fenómeno que carezca de precedentes. Se suele aludir al período que va de 1870 a 1913 también suele presentarse como una época de rápida integración internacional (Bairoch y Kozul-Wright, 1998) en que los flujos comerciales representaban una proporción incluso superior del PIB en el Reino Unido, Holanda y Japón. Otros ponen de relieve el hecho de que los FDI son, fundamentalmente, intrarregionales y que la globalización es un proceso de integración regional (Hirst y Thompson, 1996). En su opinión, la globalización es efectivamente un mito cuando se analiza como un proceso determinista, impulsado totalmente por las fuerzas del mercado. Las leyes de la competencia y la dinámica de los procesos productivos son más bien complejas en un mundo con un mayor número de mercados y socios, donde la competencia imperfecta y la racionalidad limitada siguen siendo rasgos predominantes.

Desde una perspectiva evolucionista e institucionalista, donde los agentes con una racionalidad limitada y una información imperfecta operan en un determinado contexto institucional, podríamos concluir que la globalización ha llegado a una fase sin precedentes, incluso aunque los flujos comerciales sí tengan precedentes y que los FDI permanezcan centrados en las economías desarrolladas. Puesto que el comercio y los FDI comprenden ahora mucho más países, como los del sudeste asiático, se ha llegado a una nueva fase en el proceso de globalización. También se han producido cambios cualitativos, que tal vez son los que requieren un mayor estudio.

Empezaremos definiendo ciertas características de los cambios estructurales en los flujos comerciales, de inversiones y finanzas. Desde esta perspectiva, en la tercera sección analizaremos los diversos acuerdos y flujos de información en la esfera económica, que, al ser intangibles, son más difíciles de evaluar que los flujos comerciales y de inversiones. Concretamente, ¿cómo podemos lograr esta caracterización? El rasgo fundamental es que hay un espectro mucho más amplio de agentes económicos, que interactúan más rápidamente y ejecutan una mayor gama de transacciones económicas que nunca antes. El alcance global de un número creciente de agentes ha aumentado. La acumulación de conocimientos y el potencial desarrollado por las tecnologías de la información y la comunicación son las raíces de estas nuevas capacidades. Sin embargo, esto no implica que los agentes económicos puedan operar racionalmente y que estén perfectamente informados a escala mundial. Al contrario, los desarrollos tenderán a ser asimétricos, discontinuos, dependientes de la vía adoptada y específicos en función del contexto. Por lo tanto, aún es necesario evaluar lo que nos ofrecen la nueva logística y las condiciones bajo las cuales este cambio puede ser más eficaz. Los datos relativos al comercio y a los FDI podrían proporcionarnos algunas claves.

Dedicaremos la siguiente sección a lo que denominamos la tercera dimensión de la globalización. El panorama que describe requerirá ciertamente de una investigación que evalúe las implicaciones y las opciones del proceso iniciado.

2.1 Cambios en la estructura del comercio

A lo largo de los últimos treinta años, los flujos comerciales han experimentado ciertos cambios estructurales. La proporción de los flujos comerciales en relación al PIB no ha dejado de aumentar, a pesar de que ha crecido más rápidamente durante los periodos de auge económico (Richardson, 1997). Como resultado, la proporción del comercio mundial en relación al PIB era aproximadamente de un 25% a mediados de los años 90. Los cambios sustanciales que se han producido con respecto al carácter y a la dirección de estos flujos pueden ser indicadores de una nueva fase. Describiremos brevemente cuatro de ellos:

 

1.                  Dentro de las regiones, los flujos comerciales han crecido más rápidamente después de la creación de diversos grupos regionales (como la UE, el NAFTA de América del Norte, el MERCOSUR de América del Sur, el ASEAN del sudeste de Asia y el APEC en la cuenca del Pacífico). Todos estos acuerdos tienen características muy diferentes. En Europa, los gobiernos son muy activos en la promoción de la integración económica, mientras que en el sudeste asiático son las empresas las que asumen esta responsabilidad. Todos estos acuerdos tienen en común la potenciación de los flujos intrarregionales: en el sudeste asiático, han aumentado desde la quinta parte a una tercera parte de los flujos comerciales entre 1983 y 1993, y en América del Sur de una décima a una cuarta parte. Este fenómeno también es perceptible, aunque menos pronunciado, en Europa y América del Norte. En años recientes, la integración económica parece haber aumentado en el nivel regional, independientemente de que el proceso haya sido iniciado por los gobiernos o las empresas.

2.                  El aumento moderado en los flujos comerciales intrarregionales dentro de Europa y América del Norte también se vio acompañado del pronunciado desarrollo del intercambio intrasectorial, es decir, el intercambio dentro del mismo grupo de productos. Hacia mediados de los años 90, el intercambio intrasectorial representaba entre el 60% y el 70% de los flujos comerciales en la mayoría de los países de la UE (aproximadamente, el 80% en el Reino Unido y Francia, y el 50% en Grecia y Portugal, cf. OCDE, 1996 b, Cuadro 1.8). Hay dos tipos de flujos intrasectoriales: aquéllos que son el resultado de la diferenciación de los productos (una creciente mezcla internacional de marcas) y aquéllos que parten de una especialización cualitativa entre los países asociados para la producción de un determinado producto. El primer tipo de flujo nace de la integración económica de las economías desarrolladas, que favorece la distribución de una variedad más amplia de productos; hablamos entonces de una diferenciación "horizontal" de los productos. El segundo tipo de flujo intrasectorial nace de la tendencia de las economías con diferentes niveles de desarrollo a aprovechar ya sea los costos de producción más bajos o las mejores capacidades organizativas y de innovación para producir productos de bajo precio o de alta calidad; hablamos entonces de diferenciación "vertical" de los productos. Esto representa aproximadamente el 50% del comercio entre los países más desarrollados de Europa. Ambos tipos de flujo intrasectorial ponen de relieve la fuerte dinámica de la diferenciación de productos y la integración. Resulta interesante observar que el nivel de flujo intrasectorial es más bien bajo en el sudeste asiático. Los afiliados de una misma empresa han realizado una proporción significativa del comercio en productos diferenciados. Dependiendo del sector, estos flujos intraempresariales pueden ser muy altos. En los sectores farmacéutico, informático, de semiconductores y de vehículos motorizados llegan a alcanzar el 70%, mientras que en sectores como la ropa y la producción de acero disminuyen hasta un 7%. La división internacional de la producción y la distribución (los productos pueden no ser procesados al ser comercializados) es tanto más importante cuanto mayor sea el nivel tecnológico del producto.

3.                  Una proporción cada vez mayor del comercio se da en términos de servicios. En los años 80 y 90, las transacciones internacionales de servicios en términos reales (por ejemplo, excluyendo los ingresos por factores) se desarrollaron más regular y rápidamente que el comercio de bienes, al contrario de lo que había sucedido en los años 70. El comercio en los servicios en términos reales representaba aproximadamente una tercera parte del comercio de bienes a mediados de los años 90. Los ingresos por factores crecieron rápidamente: representaban hasta el 15% de las exportaciones mundiales en 1993, comparado con el 7,9% en 1975. En lo que respecta a los servicios en términos reales, los servicios comerciales y financieros tenían las tasas de crecimiento más altas, y habían aumentado desde el 4,8% de las exportaciones mundiales en 1981 al 7,5% en 1993.

El sector de "servicios comerciales especializados" es una mezcla de diversos tipos de servicios. A menudo aparecen como servicios misceláneos en la balanza de pagos y, por lo tanto, son muy diferentes de un país a otro. Varían entre servicios de comunicaciones, servicios de construcción, servicios informáticos y de información, servicios de seguros y financieros, pagos de derechos y licencias, y otros servicios comerciales como alquileres, consultorías de gestión, servicios de márketing, de ingeniería o servicios recreativos. A veces, estos servicios son complementarios de otros bienes intercambiados o pueden haberse desarrollado como sustitutos, y uno de los ejemplos es la producción de servicios de ingeniería en lugar de bienes de equipamiento. Estos complejos servicios parecen seguir un cierto patrón de "desespecialización". Los países que rara vez utilizan estos servicios (y que son grandes importadores netos), como Alemania y Japón, han desarrollado sus propias capacidades de producción y de exportación. Sin embargo, los países que han desarrollado conocimientos y redes internacionales en alguna de las numerosas áreas comerciales especializadas también han sido capaces de mantener esta especialización. Estados Unidos (programas informáticos y contabilidad), el Reino Unido (servicios financieros) y Francia (servicios de ingeniería) son ejemplos relevantes (cf. Petit, 1998). Finalmente, estos servicios comerciales especializados han constituido una logística de las transacciones internacionales en las que deben participar todos los países y en las que algunos países pueden mantener o desarrollar especializaciones.

4.                  La dirección de los flujos comerciales entre regiones también ha cambiado en los últimos años. Como hemos mencionado previamente, los flujos comerciales aumentaron más rápidamente en el sudeste asiático (del 6 al 20% del comercio mundial entre 1975 y 1995). Este crecimiento comprendía el comercio de servicios y el comercio de bienes y se desarrolló en lo que hemos definido como patrón triádico. La participación del sudeste asiático en el comercio de Estados Unidos y Japón casi se duplicó entre 1970 y 1993 (24% de las importaciones de Estados Unidos y 35% de las importaciones de Japón). Sin embargo, las importaciones y exportaciones con la UE estaban más bien equilibradas (8% de las importaciones de la UE en 1993), mientras que arrojaron un déficit comercial con Estados Unidos y un superávit neto con Japón. Comparado con esto, los flujos comerciales entre la tríada y los países del resto de Europa siguieron siendo modestos (1% de las importaciones o exportaciones de Estados Unidos y Japón en 1993, 4% con Europa). Este modelo de flujos comerciales entre la tríada sugiere que Europa, América del Norte y Japón pueden verse afectados de manera diferente, en términos de su crecimiento real, por la crisis financiera asiática. También demuestra indirectamente que algunas regiones no están participando en la expansión de los flujos comerciales. Otra característica de las transacciones internacionales a lo largo de los años 80 es que se produjeron en momentos de fluctuación de los tipos de cambio.

Este breve análisis sugiere que los flujos comerciales se desarrollaron más bien de forma desigual. En especial, se concentraron en ciertas regiones (Europa, América del Norte y este de Asia), desarrollaron mercados de productos sumamente diferenciados e internacionalizaron los procesos de producción en un patrón triádico. En la próxima sección, analizaremos la estructura de los FDI para comprender mejor la dinámica de este vínculo comercial.

2.2 Cambios en el volumen y la estructura de los FDI

A mediados de los años 80, los FDI aumentaron repentinamente. Los procesos de regionalización incipientes, fundamentalmente en Europa y el sudeste asiático, estimularon en gran parte este fenómeno. Sin embargo, en 1995, después de un decenio de crecimiento que superó al crecimiento en las inversiones domésticas o en el comercio, los FDI mundiales ascendían a sólo a 324 mil millones de dólares. Esto era una pequeña fracción de las exportaciones mundiales (4,808 billones de dólares) y de las inversiones domésticas (6,088 billones de dólares). Incluso el volumen de FDI (2,866 billones de dólares) era comparativamente pequeño. Es evidente que estos niveles ya tenían precedentes. Sin embargo, la estructura de los FDI, en términos de sectores industriales y países receptores de las inversiones, ilustraba el nuevo tejido de las relaciones internacionales.

El "renacimiento" de los FDI a mediados de los años 80 coincidió con un impulso general de estimulación de la integración regional (un proceso acelerado por la volatilidad de los tipos de cambio). A partir de mediados de los años 80 hasta comienzo de los 90, los FDI circularon masivamente dentro de las regiones de la tríada Estados Unidos, Europa y Japón. Después de la realización del mercado común, los FDI disminuyeron en la UE y en los países que no pertenecían a la UE (Narula, 1996). Por lo tanto, una característica importante de estos FDI es la rapidez con que reaccionaron a un cambio en el contexto.

La dirección de los FDI, por país y sector, nos informa acerca de las estrategias de reestructuración de las empresas. En numerosos países, el porcentaje de empresas extranjeras que participaban en actividades productivas domésticas aumentó en los años 80 y 90 (como las manufacturas en Estados Unidos, el Reino Unido y Suecia). Sin embargo, éste no es un rasgo generalizado de la evolución de la propiedad de las empresas extranjeras. En Japón, la misma cifra siguió siendo proporcionalmente baja; en Francia y Alemania, no se modificó su nivel más bien alto del 27% y 23%, respectivamente.

Para entender el papel de los FDI en las estructuras industriales, debemos analizar su distribución. Sólo un pequeño porcentaje de los FDI (aproximadamente, una tercera parte) se compone de inversiones en proyectos de empresas nuevas. El resto son fusiones y adquisiciones. Se ha debatido ampliamente sobre el significado de la propiedad de empresas extranjeras, su influencia en los flujos comerciales, la competitividad y el crecimiento del país anfitrión o nativo. El sector que recibe la inversión es un indicador importante de los objetivos y el impacto eventual de los FDI. Los sectores de alta tecnología, donde el comercio intraempresarial es importante, atraen evidentemente grandes flujos de FDI. A lo largo de los dos últimos decenios, la mayoría (dos terceras partes) de los FDI se ha dirigido a los servicios, fundamentalmente los sectores de la distribución, las finanzas y el sector inmobiliario. Por un lado, esto refleja la importancia de tener acceso a mercados y satisfacer la demanda de productos diferenciados y, por otro, refleja la importancia de las inversiones del sector inmobiliario y la creación o adquisición de empresas financieras.

Por lo tanto, los FDI han sido utilizados en la internacionalización de la producción y los mercados, y pueden tener un importante efecto de potenciación que supere lo que representan en relación al volumen total de capital. Un buen ejemplo son las empresas financieras, donde el proceso de globalización ha llegado a niveles sin precedentes.

2.3 El caso especial de las finanzas

El sector de las finanzas siempre ha sido sumamente volátil. Sin embargo, el volumen de transacciones, alimentado por un amplio conjunto de instrumentos y nuevos medios de transacción, ha llegado a niveles espectaculares. La mayor "globalización" de los flujos financieros a lo largo de los dos últimos decenios ha sido asombrosa. En los países de la OCDE, el comercio transfonterizo en títulos y acciones aumentó del 10% del PIB en 1980 hasta el 150-250% del PIB en 1995. Al mismo tiempo, el volumen mundial de intercambio de divisas ha aumentado hasta más de 1.200 millones de dólares al día (cf. Chesnais, 1997). Estos flujos financieros no compensan en ningún sentido los flujos comerciales o de FDI. Son el resultado de nuevas actividades en mercados monetarios y bursátiles de centros financieros recientemente desregulados. Este ámbito de las finanzas, donde pueden transferirse instantáneamente enormes sumas de dinero de un lugar a otro en el mundo, se ha convertido en algo muy arriesgado. La burbuja especulativa puede saltar por los aires. La compra masiva de ciertas divisas, de repente percibida como una debilidad, puede ser decisiva.

Después de cada alerta "local", la comunidad financiera internacional tiende a desarrollar sus propias reglas prudenciales para evitar una gran crisis del sistema. Queda abierta la pregunta de si el régimen financiero internacional puede o no impedir que se produzca un gran caos. El problema es demasiado amplio para las instituciones internacionales existentes, como el FMI, y los países a título individual parecen estar demasiado divididos en lo que respecta a los temas de control para abordar este tipo de cuestiones globales. Estos temas relacionados con el control incluyen, por ejemplo, controles transitorios de los tipos de cambio, depósitos obligatorios en bancos nacionales como porcentaje de los fondos y pequeños impuestos de tarifas únicas sobre los flujos internacionales de capital con el fin de reducir su volatilidad.

Las finanzas globales, a pesar de estar desarrolladas, también presentan un rasgo interesante: las plazas financieras tradicionales, como Londres y Nueva York, siguen dominando. A pesar de la existencia de nuevos medios de transacción, otras plazas financieras siguen siendo secundarias, con la notable excepción de Tokio. Los mercados de Frankfurt y París han experimentado dificultades para seguir siendo competitivos (incluso cuando surgen nuevas oportunidades, como la UME). En cuanto a los mercados emergentes del sudeste asiático, la crisis financiera que comenzó en el verano de 1997 revela sus debilidades intrínsecas. En realidad, el gran desarrollo de las transacciones financieras condujo al surgimiento de nuevas plazas y al desarrollo de otras de mediano rango, pero, en términos generales, a lo largo del último decenio, la antigua jerarquía entre las plazas financieras se ha consolidado en lugar de erosionarse. Este efecto de "aglomeración" también nos dice mucho acerca del conocimiento tácito que, entre otras condiciones locales, se requiere de las empresas para que tengan éxito a nivel mundial.

La estructura de los flujos comerciales y los FDI ha cambiado de manera significativa a lo largo de los dos últimos decenios. Estos cambios pueden parecer no regulares y ser específicos del sector, demostrando que la globalización ha sido, en cierto sentido, aleatoria. Nos indican la existencia de ciertos rasgos importantes en lo que podría ser una nueva etapa en el proceso de globalización.

3. La 'tercera dimensión' del proceso de globalización

Aquello que hemos definido como la "tercera dimensión" del proceso de globalización se refiere a la internacionalización de la información y el conocimiento. Puesto que estas transacciones son intangibles, no quedan reflejadas en la balanza de pagos o sólo lo hacen parcialmente en algunas transacciones de servicios: más allá de las tarifas y derechos, muchos servicios comerciales y personales implican una transferencia de tecnología, información y conocimientos. Los intercambios internacionales intangibles pueden desempeñar un importante papel en la estimulación de los flujos comerciales y de FDI. En esta "tercera dimensión", el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) es crucial.

Analizaremos esta dimensión a lo largo de cuatro líneas de desarrollo: la desregulación del comercio y de los flujos de inversión y de los numerosos servicios intermedios, que son cruciales en la organización de los mercados y las transacciones; la cooperación y los acuerdos internacionales (anunciados públicamente) entre las empresas; el libre intercambio de información y el perfeccionamiento de las relaciones y negocios internacionales, fundamentalmente a través de las actividades de los servicios comerciales internacionales, pero también a través de contactos personales y de vínculos culturales.

La iniciativa para la desregulación cobró impulso a finales de los años 70, a medida que se fue simplificando, lenta pero seguramente, un estricto marco de regulaciones en la mayoría de los servicios intermedios (banca, transportes, comunicaciones) a finales de los años 30 y en el período de la posguerra. La tendencia a liberalizar el comercio y las inversiones comenzó mucho antes y data del período de posguerra, cuando fueron creadas algunas importantes instituciones internacionales importantes, como el GATT, el FMI y la OCDE, para promover el libre comercio y las inversiones. Esta tendencia cobró impulso a lo largo de los dos últimos decenios en forma de acuerdos regionales, que florecieron a medida que los países en desarrollo liberalizaron sus economías.

La desregulación de los servicios intermediarios ha tenido un claro impacto en la reestructuración internacional. La desregulación es, fundamentalmente, una consecuencia de la divulgación de las nuevas TIC, que, al flexibilizar el acceso y las disposiciones internacionales, ayudaron a las empresas a pasar por encima de las limitaciones establecidas por los antiguos marcos normativos nacionales. A nivel nacional, se ha promovido y se ha coordinado la desregulación dentro de acuerdos regionales. La privatización que a menudo ha seguido a la desregulación abrió las puertas a las empresas multinacionales extranjeras, pero también impulsó a los viejos monopolios a desarrollar algún tipo de alance global (en especial beneficiándose de los mercados recientemente abiertos en los países en desarrollo). En algunos casos, esto condujo a la creación de grandes conglomerados internacionales o redes de empresas multinacionales aliadas. Un ejemplo claro es la industria de las telecomunicaciones en Inglaterra, Francia y Alemania, que son grandes protagonistas en todo el mundo, o la reciente desregulación del sector de las telecomunicaciones. Sin embargo, también se han desarrollado en los últimos años grandes alianzas de empresas multinacionales en los sectores de la banca, los seguros y los transportes. Esto no implica que la fase de liberalización haya llegado a su fin. En algunos países en desarrollo el proceso acaba de empezar; su ritmo, en términos de relaciones externas o de actividades domésticas, depende de los resultados de sus políticas, de sus éxitos económicos y sus dificultades financieras. Además, en las economías desarrolladas las barreras comerciales invisibles pueden ser mucho más duraderas, en la medida en que los mercados de productos se han vuelto más complejos y diferenciados. Hay quienes sostienen que la liberalización del comercio y las inversiones en todo el mundo debe gran parte de su dinámica del último decenio a los acuerdos regionales, que constituirán los límites al proceso de liberalización. A este conflicto entre "regionalización" y "globalización" se le elogia o se le culpa de promover o de obstaculizar el camino a lo que muchos autores ven como la última etapa del proceso de globalización (Lloyd, 1992).

En su etapa presente, el proceso de liberalización aparece fragmentado dependiendo de la región y nivel de desarrollo de los países. Otras líneas divisorias parecen depender de cada sector. Por ejemplo, hay regímenes específicos para las finanzas, los seguros o los bienes culturales. Como ha sugerido la OCDE, las polémicas discusiones en torno al proyecto AMI (Acuerdo Multilateral sobre las Inversiones) para completar la liberalización de las inversiones, contribuye a ilustrar los conflictos que aún vendrán. Se discute seriamente sobre los derechos intangibles, como los de propiedad intelectual, los servicios culturales y la transferencia de tecnologías.

La cooperación entre empresas a nivel internacional ha aumentado en los últimos quince años (el 60% de los acuerdos técnicos intraempresariales son internacionales). La cooperación concierne a todas las industrias, aunque estén fundamentalmente concentradas en los sectores de alta tecnología. Esto constituye un cambio importante, puesto que estos acuerdos son públicos, lo que permite que queden registrados y que se desarrolle una literatura económica (ver Hagedoorn, 1996 y OCDE, 1992, capítulos 3 y 10). Estructuran el desarrollo de industrias innovadoras claves (por ejemplo, las TIC y la industria farmacéutica) a nivel internacional y, bastante a menudo, trascienden el nivel regional.

Estos acuerdos tienen diferentes objetivos: producción, investigación y desarrollo o comercialización. Los principales objetivos de los acuerdos de colaboración entre 1980 y 1992 eran: producción 25%, I+D 31%, de comercialización y desarrollo 13%, o con objetivos mixtos 30% (fuente: OCDE, 1996b, cuadro 1.7). En ocasiones, las empresas colaboran con el fin de compartir los altos costos de inversión o para evitar la competencia destructiva; a menudo intentan mantener algún tipo de flexibilidad en su capacidad para ajustarse a los cambios externos. Algunas alianzas pueden parecer contradictorias, lo que implica que su duración tal vez sea breve. La duración de estos acuerdos puede variar. La cooperación entre las empresas puede asumir diversas formas legales y contractuales (por ejemplo, empresas conjuntas, acuerdos verbales para compartir información, etc.), incluyendo acuerdos entre pequeñas y grandes empresas, como en el caso de la concesión de licencias. Si consideramos estas diversas formas, veremos que la cooperación ha crecido más a nivel internacional que a nivel doméstico a lo largo de los últimos dos decenios. Esto se debe a que las empresas internacionales han intentado abordar los problemas de producción en el exterior o de tener acceso a nuevos mercados.

Este proceso de colaboración está creando complejas redes que se solapan y que conforman los mercados globales y los procesos de producción internacionalizados (ver OCDE, 1992, capítulo 10). Algunas de estas redes son regionales, como en el caso de Europa. Muchos acuerdos y alianzas, no obstante, son transcontinentales y comprenden, en diversas combinaciones, a empresas de la tríada. Para muchas de estas empresas, estas alianzas significan flujos de FDI hacia el interior. Una vez más, demuestra un nivel significativo de operaciones y estrategias globales, sin que esto implique que todos los acuerdos internacionales entre las empresas tienen un alcance global. Surgen ciertas preguntas en relación a la cooperación entre las empresas: ¿Hay lugar para el desarrollo de estos acuerdos? ¿Cómo influyen en la dinámica de los procesos de producción y en los mercados? ¿Cómo se relacionan con los flujos comerciales y de FDI? A pesar de que estos acuerdos entre las empresas son importantes, y, al ser públicos, también son señales para el mundo financiero, los competidores y los gobiernos, nuestra comprensión de ellos es bastante reducida.

La difusión de información y conocimientos a través de actividades académicas (reuniones científicas, publicaciones, etc.) y los medios de comunicación (la prensa, general o especializada, así como la televisión, la radio y otros) también contribuyen a esta tercera dimensión de la globalización. Las universidades y los centros públicos de investigación son un vector predominante en la globalización de la innovación (cf. La taxonomía de Archibugi y Michie, 1995). Los indicadores, aunque escasos (además de las patentes compradas y vendidas internacionalmente y que figuran en la balanza de pagos de los servicios como tal) arrojan un aumento en la cooperación internacional entre universidades y otros investigadores públicos. En 1994, el 25% de los artículos científicos de Estados Unidos y Japón tenía una "coautoría" internacional, mientras que en Europa sucedía lo mismo con el 50%. El mismo año, aproximadamente el 24% de los alumnos de posgrado de Estados Unidos eran extranjeros (ver Archibugi y Michie, 1997). Los medios de comunicación también son un importante vector internacional de información y de conocimientos, no sólo a través de la televisión, sino también a través de la prensa técnica y de acontecimientos profesionales internacionales, como los seminarios. La convergencia entre la tecnología informática y de telecomunicaciones ha ampliado el espectro de estas interacciones internacionales entre académicos y profesionales. El potencial de estas tecnologías de la información y la comunicación se ha convertido en un elemento clave en la difusión de información y conocimientos. En este sentido, Internet representa la última etapa en el proceso de difusión. También ilustra el proceso de globalización, en la medida en que la difusión de Internet se produce en sólida coordinación con los niveles de desarrollo, pero también deja a algunos países muy atrás y a otros les permite ir por delante.

En la mayoría de los casos, la información y los conocimientos son de libre acceso. ¿Por qué algo que cuesta tanto producir se divulga gratuitamente en todo el mundo? Hay diversas razones. Las tradiciones en las esferas académicas exigen la publicación y discusión de información dentro de la comunidad científica. Esto es cada vez más verdad en la medida en que las fronteras desaparecen a través del uso del inglés como lengua común. La divulgación también puede contribuir a crear normas, ya sea en la ciencia o en la industria (es decir, crear las normas de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones). La divulgación gratuita también favorece la cooperación, no sólo en torno a las normas, sino también en torno a los proyectos, con lo cual se evitan las duplicaciones o las variedades incompatibles de nuevos productos. Puede que la información dirigida a una pequeña comunidad de empresas o profesionales, pero a cambio de que otros tengan libre acceso, si es que poseen los conocimientos necesarios que le dan valor a esta información. También existe la idea de reciprocidad en un mundo sumamente innovador: divulgar la información puede contribuir a que el innovador se mantenga al corriente de la próxima ola de innovaciones.

Cualquiera sea la razón, se ha difundido un gran volumen de información en todo el mundo. Se puede acceder a él y se puede usar. El potencial de acceso y de utilización de la información depende del conocimiento, que en sí mismo también debe ser creado. El desarrollo de la educación superior y de la investigación pública ha contribuido a disminuir notablemente las barreras. Las tecnologías de la información y las comunicaciones y los acuerdos regionales han contribuido de forma significativa a la divulgación interna de la información y los conocimientos. La codificación de la información que requieren las tecnologías de la información y las comunicaciones ha facilitado mucho esta divulgación internacional. Sin embargo, esto no constituye un sustituto de los conocimientos que requieren las industrias modernas. Podemos cuestionar hasta qué punto el desarrollo de una cierta internacionalización de la investigación académica y de los medios especializados ha contribuido al proceso de globalización.

Uno de los argumentos importantes que ponen de relieve los límites de la globalización destaca que las actividades de I+D de las empresas multinacionales, en su mayoría hasta finales de los 80, se han llevado a cabo en el país de origen de la multinacional (Patel y Pavitt, 1991). En primer lugar, las actividades de I+D se encuentran en el núcleo de las actividades que identifican a una empresa. Por lo tanto, resulta sorprendente cualquier externalización de las actividades de I+D, aunque sea parcial, cualquier "deslocalización" hacia las empresas afiliadas o cualquier colaboración con los competidores. Es difícil evaluar hasta qué punto deberíamos considerarlo como un cambio crítico. Por ejemplo, Philips, la gran multinacional holandesa, realiza el 40% de su I+D en el exterior, lo cual se puede considerar alto o bajo, dependiendo de la perspectiva. También debería tenerse en cuenta que los gastos de I+D mezclan las actividades de investigación y desarrollo, que se pueden externalizar e internacionalizar en diversos terrenos, según el sector, ya sea en la industria farmacéutica o en la del automóvil.

En segundo lugar, la economía de la I+D es compleja y, a menudo, las relaciones internacionales consideradas más arriba (el nexo de los acuerdos interempresariales sobre temas tecnológicos o la transferencia de información y conocimientos a través de redes de académicos, investigadores y profesionales) contribuyen en gran medida a este proceso. Por lo tanto, deberíamos ser cautelosos cuando evaluamos el impacto de las innovaciones en los sistemas nacionales, tanto más si tenemos en cuenta que las formas de competencia han evolucionado en mercados sumamente diferenciados. Es tanta la tensión que experimentan algunos sistemas de innovación que se están produciendo formas significativas de internacionalización en los años 90. Los gastos de I+D de empresas afiliadas extranjeras en los países de la OCDE en 1994 oscilaban entre el 2% (en Japón) y el 68% (en Irlanda) del total de I+D, con cifras importantes para el Reino Unido (35%), Alemania (17%) y Francia (15%) (Fuente: Hatzichronoglou,1998).

Estas cifras no quieren decir que la I+D esté a punto de ser "internacionalizada". Sin embargo, está emergiendo un sistema diferente con nuevos vínculos externos específicos de cada país (ver Patel y Pavitt, 1998, Cantwell y Harding, 1998). La pregunta es: ¿cómo se desarrolla esta tendencia? Dentro de las industrias, ¿habrá jerarquías entre los clubes (o redes) de firmas multinacionales de diversos países? ¿O existirán medios para que los sistemas nacionales se ajusten a las nuevas normas de la competencia? En gran parte, depende de las capacidades de los países para recrear las bases estructurales de la dinámica idiosincrática.

Es interesante estudiar el papel de un grupo amplio de profesionales que dicta las normas de las transacciones internacionales. Estos profesionales trabajan en las empresas comerciales y servicios financieros y apoyan el proceso de globalización. No están siempre directamente involucrados en las transacciones internacionales que forman parte del comercio en los servicios. Sin embargo, su trabajo está directamente relacionado con la organización y supervisión de las operaciones internacionales. Las normas, las reglas y la ética de las transacciones internacionales se fijan a partir de sus propias experiencias.

Un ejemplo relevante tiene que ver con los gestores de los fondos de pensiones. Los criterios con que manejan sus carteras internacionales son cruciales. Pueden utilizar la información y los conocimientos que difunden los académicos y los medios de comunicación, pero, fundamentalmente, como elementos que contribuyen a formar sus propias opiniones (que, seguramente, tienen aspectos irracionales y especulativos). Más allá de este ejemplo, sumamente publicitado, encontraremos un complejo conjunto de expertos y autoridades especiales que trabajan en los seguros, las finanzas y la contabilidad. Para reflejar su poder sobre las empresas en todo el mundo recordaremos, según Strange (1996), que las seis grandes firmas de auditoría (Price Waterhouse, Peat Marwick, McClintock, Coopers & Lybrand, Ernst and Young, Deloitte Touche Tohmatsu y Arthur Andersen) realizan las auditorías de 494 de las 500 grandes fortunas con unos honorarios mundiales que llegan a los 30 mil millones de dólares (el equivalente al PIB de Irlanda). Sus normas, inspiradas en las prácticas de Estados Unidos, tienden a imponerse universalmente, especialmente a través de la relación simbiótica que estas empresas auditoras han desarrollado con los bancos e instituciones financieras. Este trabajo en redes de los profesionales internacionales no sólo se da en los seguros, el derecho, las finanzas y la contabilidad. También incluye al sector inmobiliario (un importante componente de los FDI), del ocio (desde las organizaciones deportivas internacionales a los parques de atracciones) y las industrias culturales (con la convergencia tecnológica entre las tecnologías de la informática y las telecomunicaciones que amplían el espectro para mercados mundiales de productos de medios de comunicación).

Antes de que investiguemos las implicaciones de la "tercera dimensión" para los Estados-nación, llamaremos la atención sobre un factor clave que ha contribuido a este cambio de contexto, a saber, la divulgación de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. Este cambio tecnológico no precedió al cambio en las formas de competencia, sino que se desarrolló de forma interactiva (en algún tipo de coevolución).

3.1 La divulgación de las TIC

Si el mundo ha entrado en algo parecido a una nueva era, en la que el acceso global se ha convertido en una característica fundamental de la producción y del consumo, entonces el punto clave de las nuevas TIC se ha situado en el centro de este proceso. La habilidad de las TIC para reducir espectacularmente los costos de gestión y procesamiento de las comunicaciones y las informaciones ha sido crucial en la expansión hacia la tercera dimensión. La tendencia hacia un acceso mundial está intrínsecamente vinculada con la capacidad de las TIC de codificar la información y los conocimientos en la distancia y el tiempo. Esto no significa que las TIC tengan impactos similares en todos los sectores y en todos los países. En algunos sectores, como las finanzas, que es uno de los usuarios de las TIC, y allí donde esta difusión se ha visto acompañada de la liberalización y la desregulación institucional, el proceso de globalización ha sido sumamente rápido. El capital financiero es, en su mayoría, totalmente móvil a escala mundial.

En las industrias manufactureras tradicionales, la disminución de los costos de la comunicación y de información ha contribuido a aumentar la transparencia internacional de los mercados. Las compañías disfrutan de mejores condiciones para elegir los lugares de producción y las estrategias de comercialización para diferentes mercados. Las TIC también han acelerado el ritmo de innovación de los productos. En ámbitos como los servicios, las nuevas TIC permiten tener un acceso barato y "global" a los lugares de bajo coste laboral, lo que facilita la reubicación de diversas funciones y actividades "rutinarias" de los servicios. Las TIC también han permitido una mayor diferenciación de los productos y la difusión de tarifas sutilmente discriminatorias (que allanan el camino a la gestión de la producción). En el campo de los servicios intermediarios, las TIC han potenciado la tendencia hacia la desregulación, transformando profundamente estas actividades de servicios. Las empresas y las organizaciones han llegado a descubrir los beneficios de las diferencias internacionales en los costos laborales y, a la inversa, las ventajas de la acumulación de competencias (Freeman y Soete, 1994).

Los beneficios de las TIC no se han distribuido de la misma manera en todos los países. Las TIC contribuyen a conseguir una transparencia económica global, en la medida en que llaman la atención sobre las ventajas de los costos, así como sobre las competencias específicas de lugares alternativos. Pero no se trata de una clarificación neutra de ventajas preexistentes. Las TIC han creado un nuevo conjunto de requisitos para los individuos, las organizaciones y las redes. Además, si bien las TIC han influido positivamente en el acceso internacional a la información y han "codificado" los conocimientos (David y Foray, 1995), lo cual es útil para organizar los procesos de producción y para tener acceso a los mercados sobre una base mundial, su potencial se ve limitado por las diferencias en las capacidades locales para utilizar estas tecnologías o para transformar los conocimientos "codificados". En realidad, el potencial para ponerse al día, en términos de competitividad, basándose en la transparencia económica de las ventajas, depende estrictamente de algún conocimiento "tácito" y otros elementos de la competencia que, por definición, son difíciles de transferir (Foray y Lundvall, 1996, OCDE, 1996a). La amenaza de una segmentación rígida o en aumento que implican estos procesos es uno de los grandes desafíos de esta fase de globalización de facto, fundamentalmente dada por la capacidad de dominar las TIC. A medida que las nuevas tecnologías transforman la relación entre los niveles local y mundial, investigaremos algunos de los cambios que se producen en la empresa a nivel local antes de evaluar el potencial de las políticas de los Estados-nación en el nuevo contexto.

4. Las empresas 'globales' y el desarrollo local: para remodelar el tejido económico del Estado-nación

La presión para el cambio estructural, tal como ha sido descrita más arriba, ha afectado a la globalización. La globalización ya no es simplemente una cuestión de "globalizar" las ventas con sus respectivos servicios, como la comercialización, la distribución y el servicio posventa. Incluye, en mayor medida, la producción, la cual incluye la producción de suministros de componentes, las inversiones, que incluyen las inversiones intangibles, fusiones y adquisiciones, asociaciones y las llamadas alianzas "estratégicas", etc.

Como se ha discutido en muchas contribuciones recientes a la literatura del comercio internacional, las empresas se dirigen cada vez más hacia unas estrategias de presencia global. Estas estrategias encuentran un equilibrio entre cosechar algunas de las ventajas de escala de los mercados globales cada vez más asociadas con los intangibles (investigación, comunicación, comercialización, logística y gestión), a la vez que se explota la diversidad, a menudo determinada geográficamente, de los consumidores y los factores de producción. La tecnología de producción y organización de las grandes empresas multinacionales les dará la flexibilidad para enfrentarse a esta diversidad.

La descentralización de las unidades de producción de las empresas e, incluso, el nuevo desarrollo de productos, junto con una diversificación de las empresas subcontratadas, nos permitirá aprovechar plenamente las ventajas de esta diversidad. Esto explica la tendencia aparentemente contradictoria de la "glocalización", basada en la presencia física bajo la cual, a veces, aparecen condiciones de producción más bien "autárquicas" en los diversos grandes bloques comerciales (UE, NAFTA, ASEAN, China) con productos "locales" a menudo altamente diferenciados. Esta tendencia contribuye a aumentar en parte el intercambio global de las competencias tecnológicas fundamentales de la empresa, incluyendo la creación de alianzas, trabajando en red con otras empresas y otras formas de intercambio internacional de información relevante.

La ubicación real de las instalaciones de una empresa dependerán en gran parte de los factores ambientales locales. La elección del lugar dependerá a menudo de la disponibilidad de habilidades locales, de la infraestructura y el acceso a los conocimientos. Al mismo tiempo, la propia empresa contribuirá al crecimiento a largo plazo y a la disponibilidad de recursos humanos, al acceso a los conocimientos, a los conocimientos y redes de los suministradores locales. Estos factores, a menudo escasos y a veces geográficamente "fijos", contribuyen a los rasgos del crecimiento sostenido de los beneficios del desarrollo a largo plazo.

Estas tendencias aparentemente opuestas suscitan diversos temas importantes relacionados con las políticas. Uno es el nivel al que la política debería implantarse para ser más efectiva. Es evidente que las empresas globales o multinacionales cuestionan cada vez más el significado de numerosas políticas nacionales. En algunos casos, estas empresas se comportan como "ciudadanos" empresariales más eficientes que las empresas nacionales y, en otros casos, al parecer, no es así. Es difícil, si no imposible, que, en este plano, los gobiernos creen fronteras: las directrices de la OCDE actuales con respecto a los FDI proporcionan apenas algo más que un "estándar" voluntario de buena conducta internacional.

Al mismo tiempo y tal vez de forma paradójica, la empresa multinacional también impugna la relevancia de la formulación de políticas nacionales desde una perspectiva regional y local. Como se ha señalado más arriba, las empresas multinacionales se beneficiarán y contribuirán al surgimiento de las ventajas infraestructurales locales. En este contexto, tienen una particular importancia las infraestructuras vinculadas al sistema de innovación. Proporcionan el principal incentivo para las inversiones privadas en los recursos intangibles, incluyendo los recursos humanos, para vincularlas con institutos públicos de investigación (posiblemente, colaborando en la creación de centros de excelencia especializados, asociaciones para la formación, organismos de información técnica, etc.). En otras palabras, este proceso podría conducir a un núcleo de aprendizaje interactivo local o a la creación, en un determinado producto o nicho de mercado, de un "centro de competencia global".

La explotación y la contribución de las empresas multinacionales a estas ventajas creadas localmente vuelve a suscitar varios importantes temas relacionados con políticas. Concretamente, a menudo esto se traduce en rivalidades en relación a los servicios ofrecidos a las empresas. El resultado, como es evidente a partir de las experiencias de Europa, es la creación de numerosos y nuevos lugares de crecimiento, de parques científicos o tecnológicos. Sin embargo, ninguno de éstos ha desarrollado el tamaño necesario para alcanzar algunas de las externalidades esenciales y los rasgos de crecimiento sostenido de los beneficios, y todos han aumentado el costo de comunicarse e interactuar.

El deseo de las autoridades locales de atraer estos centros de aprendizaje de alta tecnología ilustra, hasta cierto punto, la mayor erosión y la relevancia de la política nacional en este sentido. La intensificación de la competencia global ha aumentado la importancia de las condiciones regionales, lo cual incluye las políticas regionales. Los ciudadanos individuales identifican cada vez más estas condiciones locales (la calidad del medio ambiente y la educación, la disponibilidad de servicios sociales y culturales) como los rasgos esenciales para el bienestar personal y la calidad de vida. Por lo tanto, hay una presión política creciente para descentralizar las responsabilidades de las políticas, incluyendo las responsabilidades financieras, y para otorgar más poderes a las comunidades locales (regiones, ciudades, etc.). Con la erosión de las responsabilidad del gobierno nacional, los ciudadanos exigen que un porcentaje mayor de sus impuestos nacionales contribuyan directamente a la mejora de sus condiciones locales de vida. La efectividad de estas políticas puede ser evaluada posteriormente de una manera mucho más directa e inmediata.

5. El desafío para los Estados-nación

En la mayoría de los debates, se tiende a asociar el proceso de globalización con el fin del Estado-nación. Creemos que es necesario proyectar una perspectiva mucho más equilibrada. Desde luego, la entrada a esta nueva fase de globalización transforma y altera el poder del antiguo Estado-nación. Una evaluación del marco de adopción de políticas de los Estados-nación es crucial para reconstruir cualquier política estructural activa.

Durante el período de rápido crecimiento de los años 50 y 60 en las actuales economías desarrolladas, los Estados y gobiernos participaron activamente en la economía. A medida que aumentó el tamaño del sector público y se desarrollaron los marcos reguladores, las políticas macroeconómicas keynesianas estándares, con sus instrumentos monetarios y fiscales, desempeñaron un papel central en el control de las economías. El nuevo contexto, que proporciona agentes económicos más o menos directamente con un alcance global, limitó el poder y alcance de estas políticas, a la vez que favorecía la desregulación y la privatización del sector público. Los antiguos instrumentos, que permitían al Estado-nación controlar más o menos exitosamente sus economías, se han visto drásticamente limitados.

Esto no significa que no haya espacio para maniobrar. Hay espacios en tres diferentes niveles para que, en el futuro proceso de crecimiento económico, el Estado-nación sea un actor efectivo. El nuevo desafío para el Estado-nación puede consistir en articular las acciones de las políticas en cada nivel, lo que le permite tener una ventaja mutua e importante en un proceso controlado de globalización. Éstos son los tres niveles, tal y como los describimos a continuación:

5.1 Políticas industriales y estructurales

Las políticas industriales y estructurales, inducidas por la actual fase del proceso de globalización. Los cambios estructurales en que nos hemos centrado más arriba, el desarrollo de nuevas formas de competencia en los mercados de productos y las nuevas relaciones con las empresas multinacionales a niveles locales, potenciado por la difusión de las nuevas tecnologías, han aumentado el espectro de las políticas económicas generales. Las políticas industriales y estructurales parecían tener una nueva oportunidad, tanto más esperada a medida que las políticas macroeconómicas estándar se habían visto aún más limitadas en el proceso. Al mismo tiempo, el equilibrio de poder entre los gobiernos local, nacional e internacional ha cambiado. El tema consiste en reevaluar la perspectiva que queda al Estado-nación para desarrollar políticas estructurales globales, por ejemplo, políticas que transformen el contexto en que opera una economía.

En efecto, la eficiencia económica y la competitividad de un territorio dependen en gran medida de la calidad y del espectro de su infraestructura. Si la infraestructura de un territorio coincide con sus antecedentes geográficos históricos y culturales, entonces es más posible que surjan efectos externos positivos. Esto contribuye, a su vez, a crear ventajas competitivas. Las infraestructuras están relacionadas, fundamentalmente, con dos áreas: educación y formación de la fuerza laboral y grandes servicios de redes (transportes, comunicaciones, distribución, finanzas) implicados en el funcionamiento de los mercados y en el proceso de producción. Existe abundante literatura económica sobre la teoría del crecimiento endógeno, que apunta a la importancia potencial de los efectos de esta infraestructura y que pone de relieve los niveles nacionales de desarrollo. Sin embargo, aún quedan muchas preguntas pendientes: ¿cómo pueden estas combinaciones específicas de esos sectores aumentar las externalidades positivas y a qué nivel (local, nacional o regional) se pueden organizar?

La primacía que el Estado-nación tiene en la construcción de infraestructuras se verá afectada por las nuevas relaciones entre el nivel local y el global que ha supuesto el cambio estructural y la importancia de la organización regional de Estados-nación. Las autoridades locales se verán tentadas a favorecer iniciativas simbióticas que adecúen las infraestructuras estrechamente a las características locales (buscando nuevos distritos industriales o polígonos científicos). Las autoridades regionales favorecerán la mayor armonización regional de las infraestructuras. En gran parte depende del tipo de infraestructura. En algunos casos, como en el de las telecomunicaciones, la desregulación y la armonización regional, cuando no global, de la armonización en el suministro de servicios ya está muy avanzada. En otros casos, como en el de la educación y la formación, el seguimiento se produce a nivel nacional, con más o menos autonomía en los niveles locales.

Por lo tanto, los Estados-nación tienen un complejo papel que desempeñar. En cuanto a la logística, que está básicamente regida por normas internacionales, puede contribuir a desarrollar esquemas "hacia abajo", facilitando usos específicos de la logística (apuntando a grupos específicos de personas o areas locales específicas). En lo que concierne a las infraestructuras, que estarían determinadas por las necesidades locales, los Estados-nación pueden evitar una especialización demasiado rígida y proporcionar esquemas que brinden algún tipo de ajuste, como en el caso de la educación, la movilidad laboral y la formación permanente.

Para concluir, los cambios estructurales a lo largo de los últimos decenios han aportado nuevas oportunidades a las políticas industriales globales, aunque los Estados-nación no pueden hacer uso directamente de estas posibilidades. Deben tener en cuenta el nuevo equilibrio entre gobierno a nivel local, nacional, regional y global. Por lo tanto, los Estados-nación deben articular sus acciones de manera correspondiente. Esta modificación les permitirá intervenir siempre y cuando realicen un ajuste para controlar procesos de aprendizaje globales sobre cómo utilizar la nueva logística del "mercado", en lugar de controlar directamente las disposiciones de estos servicios, como se solía hacer con los servicios públicos. Siguen siendo actores clave, con su legitimidad única y sus conocimientos históricamente enraizados. Los Estados-nación pueden efectivamente lanzar estos esquemas, aunque la complejidad de este conjunto de políticas limite de manera importante su atractivo político.

5.2 En el núcleo de los regímenes internacionales

La globalización también procede a través de la reorganización de ciertos tipos de temas sectoriales a nivel mundial. La idea de un régimen internacional captura la relativa autonomía de dichas organizaciones internacionales, que tienen sus propias reglas, experiencias históricas y equilibrios de poder. El ejemplo más habitualmente citado de este tipo de régimen internacional es la industria del petroleo. Los Estados-nación pueden utilizar su poder político para establecer derechos sobre los yacimientos, y dictar los precios de explotación y distribución del petróleo. La jerarquía de los Estados-nación, junto al poder más o menos hegemónico ejercido por Estados Unidos durante diferentes períodos, ha contribuido al carácter único de este mercado global. Los mercados financieros son otro ejemplo de régimen internacional, si bien en este contexto el papel de los Estados-nación es totalmente diferente. La localización de las actividades de los mercados financieros en todo el mundo, incluso en un "paraíso fiscal", da la fuerte impresión de constituir "industrias móviles". Sin embargo, hemos destacado que esto no es del todo cierto, ya que una gran parte de la actividad financiera sigue fija en los pocos mercados históricos. Pero incluso más importante que esto es el hecho de que, de una u otra forma, los Estados-nación son los únicos actores susceptibles de impedir que el sistema asuma demasiados riesgos y que eventualmente se colapse. No queda del todo claro en esta etapa que los Estados sean capaces de coordinar sus acciones y evitar dicho caos. No obstante, la lección de las crisis financieras de los últimos decenios es que, cada vez que los trastornos financieros amenazan con exceder las capacidades de las instituciones financieras internacionales especializasadas, las intervenciones del Estado han sido rápidas y necesarias (aunque no siempre hayan conseguido poner fin al trastorno financiero). Una de las grandes paradojas del régimen financiero actual es que, sin este credo, es decir, sin la voluntad de los Estados en ser garantes de las bancarrotas, reinaría una profunda falta de confianza que pondría rápido fin a la expansión del sector financiero. La importancia de los Estados-nación en las estructuras de gobierno de estos regímenes internacionales tan bien desarrollados como los que hemos mencionado, también llama la atención sobre la idea de los derechos de propiedad intelectual, que desempeñan un papel fundamental en las formas actuales de competencia. En efecto, estos derechos condicionan la existencia y la duración de casi todos los ingresos que corresponden a la innovación y, por lo tanto, son centrales para la propia dinámica de la competencia no relacionada con los precios, que se ha vuelto cada vez más importante en los últimos tres decenios. El hecho de que la mayoría de las empresas con éxito en los últimos decenios han estado vendiendo intangibles (como Microsoft) ilustra sólidamente esta importancia estratégica.

La organización internacional jerárquica tan difundida de los procesos de producción en industrias clave de alta tecnología (como la electrónica o la industria farmacéutica), según se destacaba en la sección 1, se basa principalmente en los nexos entre la legislación nacional e internacional, en los acuerdos privados interempresariales y en la cooperación del gobierno, que, en su conjunto, constituye el régimen de los derechos de propiedad intelectual. La nueva competencia definida que Borrus y Zysman (1997) han denominado "wintelismo" para reflejar el éxito de las estrategias de Intel y Microsoft en la fijación de normas, de estándares y del ritmo del cambio técnico en la industria electrónica está, desde luego, sumamente condicionado por este régimen de derechos de propiedad intelectual.

En todos los ejemplos anteriormente mencionados, la importancia de los Estados-nación se ha demostrado claramente. Sin embargo, el poder del Estado-nación individual se ve limitado por su lugar en el concierto de las naciones, que suele estar gobernado por una hegemonía (normalmente, Estados Unidos o un grupo de países). En este contexto, el regionalismo puede tener como resultado la construcción de un patrón triádico más o menos asimétrico. Sin embargo, el carácter desconectado de los regímenes internacionales, cada uno de los cuales se aboca a una actividad diferente, limita el grado de coordinación entre los temas. Así, Europa, donde ya se ha iniciado el proceso regional, no tiene una política energética común y es más un seguidor que un líder en relación a los derechos de propiedad o a los temas financieros globales. En términos más generales, los Estados-nación no parecen haber tomado grandes iniciativas en la gestión de estos regímenes, y se inclinan más a seguir en cada campo la jerarquía de poder heredada del período de la posguerra. Esto nos lleva al último ámbito en que el Estado-nación conserva su importancia, a saber, la innovación.

5.3 En el frente de los temas de políticas realmente globales

Hay dos temas que, desde el inicio, tienen un carácter global y que requieren algún tipo de coordinación internacional explícita que ningún otro agente que no sea los Estados-nación puede iniciar. Ya hemos destacado que la globalización, como un proceso inducido por las fuerzas del mercado, no se dirige de ningún modo a un mundo bien ordenado y con una jerarquía deseable o aceptable de prioridades. Las diferencias en las trayectorias nacionales tienden a hacer que los ajustes sean más costosos y erráticos de lo deseable (Voyer y Drache, 1996), mientras que el conjunto del proceso del mercado parece asombrosamente miope. Hay dos sectores en los que estas dificultades no pueden producirse y que deberían obligar a los países a colaborar, ámbitos en los que los Estados-nación, dada la autonomía y capacidades limitadas de las organizaciones no gubernamentales (ONG), son los únicos actores que pueden iniciar y forjar las instituciones necesarias para la cooperación. Uno de estos sectores cruciales es la ciencia y la tecnología, y el otro son los problemas del medio ambiente. No resulta difícil ver su complementariedad. Cuando se tiene en cuenta la complejidad de la ciencia y la tecnología en todas sus dimensiones, las ventajas de la interacción internacional, el trabajo en redes y la coordinación de la investigación básica y a largo plazo auspiciada por el gobierno (como de hecho sucede en el sector privado con respecto a la investigación financiada por este sector) constituyen una oportunidad evidente. Cuando se trata de desafíos suscitados por problemas del medio ambiente, esta cooperación en materia de ciencia básica se convierte en un imperativo.

Estas ventajas "globales" han sido evidentes, sobre todo, en el caso de los esfuerzos de la investigación de la "gran ciencia", donde ningún país por sí solo, ni siquiera un bloque triádico, puede proporcionar la total variedad de las disciplinas científicas, enfoques y metodologías que se requieren, y mucho menos pagar los costos en rápido crecimiento de los equipos y materiales de dicha investigación. Esto suscita la pregunta de la responsabilidad de los países más ricos y desarrollados como portadores del grueso internacional de estos esfuerzos de investigación, como el de la "gran ciencia". En efecto, hay diferencias importantes entre los países de la OCDE en relación a la proporción del PIB destinado a la investigación básica.

Esta responsabilidad global es aún más llamativa cuando la "demanda global" y los problemas verdaderamente globales de medio ambiente se introducen en el análisis (por no mencionar el hambre, las enfermedades, la desertización, los temas relacionados con la energía, etc.). En términos del medio ambiente, un desarrollo sostenible requiere una amplia gama de políticas complementarias, aunque sólo fuera para apoyar las inversiones en las nuevas tecnologías del medio ambiente que se necesitan. Los acuerdos internacionales sobre regulación ambiental, probablemente la expresión más explícita de la integración positiva, plantean grandes desafíos para las políticas. Ninguna institución internacional actual puede afrontar el desafío de los problemas del medio ambiente de la magnitud aludida. La mayoría han sido creadas con un mandato preciso y, aunque parezca curioso, su capacidad de maniobra y su autonomía parecen haberse reducido incluso a medida que se ha acelerado el proceso de globalización. Sólo los Estados-nación pueden coordinar sus acciones y crear los cuerpos institucionales relevantes, aunque el desarrollo de esta cooperación no es tarea fácil.

Dado el carácter internacional de los problemas del medio ambiente, el objetivo de un desarrollo ecológicamente sostenible es importante para las diferentes naciones y regiones del mundo. En la práctica, requiere una amplia difusión de las tecnologías relevantes y de las instituciones de apoyo. El carácter multinacional de los problemas y de las soluciones sugiere que las nuevas organizaciones internacionales deberán desempeñar un importante papel. Al mismo tiempo, la naturaleza localizada de muchas de las fuentes de contaminación y las diferencias en las instituciones y en las soluciones que se han desarrollado para solucionar problemas de medio ambiente, requieren una amplia participación a nivel regional, nacional o local. Todo esto exige la creación, a través de la cooperación de los Estados-nación, de un conjunto totalmente nuevo de instituciones diseñadas para satisfacer los criterios de transparencia y de no burocracia aceptados en la mayoría de los países actualmente.

No obstante, definir y desarrollar un consenso en torno a objetivos específicos del medio ambiente es un problema delicado, especialmente cuando los objetivos medioambientales requieren cambios sustanciales en las tecnologías del sistema e interrelacionadas. Hay ejemplos evidentes de la necesidad de este cambio multifacético en la agricultura (especialmente en la reducción del uso de métodos intensivos) y en los transportes (como la disminución del uso de los vehículos privados). Los grandes cambios de este tipo en el sistema técnico económico no pueden lograrse sin un debate político. Cómo enfrentar este debate político a nivel global, dada las diferencias de intereses y de ventajas comprometidos, sigue siendo en muchos sentidos una pregunta abierta.

Esta breve discusión sobre los principales desafíos globales que enfrentamos ha puesto de relieve que los Estados-nación serán los principales agentes que forjen las nuevas instituciones requeridas para enfrentar estos desafíos. Hasta la actualidad, el proceso de globalización ha realizado una contribución significativa, creando un nuevo contexto internacional y, en muchos casos, obligando a los nuevos Estados-nación a cooperar. Sin embargo, el futuro de la globalización reside en las acciones cooperativas que los Estados-nación inicien como respuesta a estos desafíos.

Traducido del inglés

 

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