América Latina y la globalización
http://eclac.org/espanol/revistacepal/rvcincuenta/ferer.htm
Revista de la CEPAL Número
extraordinario, octubre de 1998
consultado marzo 5/2000
Aldo Ferrer, Universidad
de Buenos Aires
La globalización no es
un fenómeno reciente: tiene, exactamente, una antigüedad de cinco siglos (Ferrer,
1996). En la última década del siglo XV, el desembarco de Cristóbal Colón en
Guanahaní y el de Vasco da Gama en Calicut culminaron la expansión de ultramar
de los pueblos cristianos de Europa, promovida, desde comienzos de la misma
centuria, por el Infante portugués Enrique el Navegante. Bajo el liderazgo de
las potencias atlánticas, España y Portugal, primero y, poco después, Gran
Bretaña, Francia y Holanda, se formó entonces el primer sistema internacional
de alcance planetario.
El surgimiento del primer
orden global coincidió con un progresivo aumento de la productividad,
inaugurado con el incipiente progreso técnico registrado durante la Baja Edad
Media. La coincidencia de la formación del primer orden económico mundial con
la aceleración del progreso técnico no fue casual. La expansión de ultramar fue
posible por la ampliación del conocimiento científico y la mejora en las artes
de la navegación y la guerra.
Hasta entonces, el crecimiento del producto había sido muy lento y las
estructuras económicas e ingresos medios de los países, muy semejantes. De este
modo, las relaciones internacionales e incluso la conquista y la ocupación de
un país por otro incidían marginalmente en los niveles de productividad y la
organización de la producción.
A medida que el progreso técnico fue transformando la estructura de la
producción y el aumento del ingreso y cambiando la composición de la demanda,
las relaciones de cada país con su contorno ejercieron una influencia creciente
sobre su desarrollo. De este modo, la trayectoria del desarrollo de los países,
sus problemas actuales y perspectivas futuras son, en gran medida, resultado de
la resolución del contrapunto realidad interna-contexto mundial.
En otras palabras, la globalización confronta a los países con desafíos de cuya
resolución depende su desarrollo o atraso. De las respuestas dadas al dilema
del desarrollo en el mundo global dependen variables críticas como la
acumulación de capital, el cambio técnico, la composición del comercio
exterior, la tasa de crecimiento, el empleo, la distribución de la riqueza y el
ingreso y los equilibrios macroeconómicos.
Las buenas respuestas a la globalización permiten que las relaciones
internacionales impulsen la transformación, crecimiento e integración internas
y fortalezcan la capacidad de decidir el propio destino. Las malas respuestas
producen situaciones opuestas: fracturan la realidad interna, sancionan el
atraso y someten a decisiones fuera del propio control. Los resultados de unas
y otras son mensurables: se reflejan en el ingreso per cápita, en los demás
indicadores principales del desarrollo económico y social y en la convergencia
o la brecha respecto de los países más avanzados en cada período.
La globalización ha ejercido siempre una extraordinaria influencia sobre
América Latina. No es, probablemente, exagerado sostener que, en los cinco
siglos transcurridos desde las epopeyas de Colón y Vasco da Gama hasta la
actualidad, América Latina es la región del mundo en que la globalización ha
impactado más profundamente. La persistencia del subdesarrollo latinoamericano
y la situación de nuestros países a fines del siglo XX sugieren que, en el
largo plazo, han prevalecido las malas sobre las buenas respuestas al dilema
del desarrollo en el mundo global.
Este ensayo se divide en tres partes. La primera, aborda las relaciones
especiales de América Latina con la globalización a lo largo del tiempo y las
respuestas dadas al dilema del desarrollo en el mundo global. La segunda,
identifica algunos rasgos sistémicos de la realidad latinoamericana que
influyen en la calidad de las respuestas a la globalización. La tercera y
última presenta algunas conclusiones sobre la situación actual y las
perspectivas futuras.
I. Las relaciones especiales de América Latina con la globalización
1 . La conquista y la colonización
El descubrimiento y la conquista del Nuevo Mundo fue el
acontecimiento más extraordinario de la expansión de ultramar de los pueblos
cristianos de Europa a partir del siglo XV. En Iberoamérica, las enfermedades
importadas por los europeos provocaron, en el primer siglo de la conquista, el
exterminio de la mayor parte de la población nativa. Esta catástrofe
demográfica y la imposición del sistema de dominación imperial sobre las
civilizaciones oriundas provocaron una transformación radical de la situación
preexistente.
Mas tarde, se produjo la incorporación de alrededor de 10 millones de esclavos
procedentes de Africa destinados, en su mayor parte, a la explotación del
azúcar y de otros cultivos tropicales. En buena parte de Iberoamérica la
población de origen africano llegó a ser mayoritaria o muy significativa dentro
del total. El extraordinario fenómeno de la esclavitud entre los siglos XVI y XIX tuvo lugar principalmente en el
Nuevo Mundo y, dentro de él, sobre todo en el espacio dominado por Portugal y
España. El tráfico de esclavos realizado por mercaderes árabes en la costa
oriental de Africa fue de escasa importancia relativa.
El régimen esclavista profundizó aún más la fractura entre, por una parte, los
conquistadores y sus descendientes y, por otra, la mayor parte de la población.
La mezcla de razas terminó de configurar el abanico étnico que caracteriza a la
América Latina. En el Arco Antillano, desde Cuba a Trinidad, la población
nativa fue exterminada y las islas pobladas por nuevos ocupantes provenientes
de España, Holanda, Francia y Gran Bretaña y, sobre todo, por esclavos
africanos.
En ninguna otra parte sucedieron entonces acontecimientos de semejante alcance.
En las colonias continentales británicas de América del Norte la población
nativa nunca fue incorporada al proceso de ocupación territorial y
colonización. Fue expulsada y casi exterminada. A su vez, la sociedad
esclavista de los estados sureños fue destruida durante la Guerra de Secesión
de los Estados Unidos. Los esclavos y sus descendientes fueron siempre una
minoría dentro de la sociedad norteamericana con una participación relativa en
la población total inferior a la observable en gran parte de Iberoamérica.
E
n los otros dominios
blancos (Australia, Canadá y Nueva Zelandia) del Imperio Británico, los
colonizadores fundaron, como en los Estados Unidos, sociedades esencialmente
constituidas por los inmigrantes procedentes de la madre patria y de otros
países de Europa.
A su vez, en Africa y Asia, la expansión imperial de las potencias europeas
tuvo características radicalmente distintas a las registradas en Iberoamérica.
Ingleses, holandeses, franceses, portugueses o españoles se instalaron en sus
dominios y zonas de influencia y establecieron diversos sistemas de dominación
colonial sobre las poblaciones nativas y sus organizaciones políticas, pero
nunca alcanzaron a disolver los sistemas sociales preexistentes. Sólo en
Iberoamérica y el Caribe los conquistadores y colonizadores desarticularon o
destruyeron los sistemas sociales preexistentes y construyeron nuevas
civilizaciones
El impacto de la globalización entre los siglos XVI y XVIII fue, por lo tanto,
mucho más profundo en Iberoamérica y el Caribe que en otras partes. Bajo el
régimen colonial, las respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global
fueron proporcionadas por las metrópolis en su propio beneficio. Los intereses
locales en Iberoamérica nunca conformaron, como sucedió en las posesiones
británicas de América del Norte, grupos de poder orientados a una inserción
externa compatible con el desarrollo endógeno y la ampliación de oportunidades.
2. La independencia
Desde principios del siglo XIX, cuando las naciones
iberoamericanas conquistaron su independencia, la relación de estos países con
la globalización transcurrió por otros carriles. Después de las guerras
napoleónicas, la nación pionera de la Revolución Industrial lideró la expansión
de las relaciones económicas internacionales. Hacia la misma época comenzaba un
vertiginoso proceso de reparto imperial del mundo.
Entre el Eu fico de Don Pedro I y la
Batalla de Ayacucho, en la década de 1820, y 1913, la población del resto del
mundo sometida a la dominación colonial aumentó de 200 a más de 500 millones de
personas. En vísperas de la primera guerra mundial casi el 30% de la población
mundial estaba radicada en las colonias de las naciones imperiales de Europa.
La fugaz ocupación francesa de México en la década de 1860 fue el
acontecimiento más importante protagonizado por las potencias europeas en
territorio latinoamericano. En el período, las amenazas a la integridad
territorial provinieron de los Estados Unidos que ocuparon los antiguos
territorios del Virreinato de Nueva España y de México independiente al norte del
Río Bravo. Este espacio fue incorporado a la civilización norteamericana como
ocurrió, después de la guerra con España, con Puerto Rico y, hacia la misma
época, con la ocupación de Alaska y Hawai. Salvo los territorios conquistados
por los Estados Unidos, Iberoamérica no fue objeto de la expansión imperial de
las grandes potencias industriales en el transcurso del siglo XIX hasta la
primera guerra mundial del siglo XX.
En Hispanoamérica, la independencia inauguró un proceso de crisis de
legitimidad del poder, división de las antiguas posesiones españolas y severas
tensiones políticas. Hasta los alrededores del decenio de 1870, las economías
hispanoamericanas no se habían recuperado de las consecuencias de la guerra de
independencia y de las convulsiones políticas. La injerencia de las grandes
potencias en los asuntos hispanoamericanos fue ostensible en las primeras
décadas posteriores a la independencia. Sin embargo, fue escaso el impacto de
la globalización sobre el desarrollo económico de estos países.
La transición de Brasil a la independencia evitó la crisis de legitimidad del
poder registrada en Hispanoamérica y el país logró preservar su integridad
territorial. El surgimiento de un producto, el café, con una demanda
internacional creciente, provocó un cambio en el comportamiento de la economía
brasileña y su inserción internacional y, sobre todo, reforzó las bases del
sistema esclavista. Al mismo tiempo, la dimensión del mercado interno
contribuyó a un desarrollo industrial más avanzado que en el resto de América
Latina.
En las primeras décadas posteriores a la independencia, los países
latinoamericanos estuvieron más empeñados en defender su integridad territorial
y resolver los conflictos políticos internos que en formular respuestas
distintas al dilema de su desarrollo en el mundo global. Sólo a partir de los
últimos decenios del siglo XIX la globalización impactó profundamente en las
economías latinoamericanas e inauguró una nueva etapa de su desarrollo. El
desarrollo del ferrocarril y la navegación a vapor provocó una gran rebaja de
los fletes terrestres y marítimos. Esto facilitó la incorporación del cono sur
de Sudamérica y otros espacios abiertos al mercado mundial. La diversificación
y el crecimiento del comercio impulsaron las corrientes migratorias
internacionales y las inversiones extranjeras para el desarrollo de la
infraestructura y la producción exportable de los nuevos protagonistas del
orden global. Fue a partir de entonces que se expandió rápidamente el comercio
exterior, se incorporaron capitales extranjeros en gran escala y, en varios
países, ingresaron centenares de miles de inmigrantes.
3. El crecimiento hacia fuera
Al promediar la segunda mitad del siglo XIX, Iberoamérica
comenzó a ocupar una posición importante en la expansión de las relaciones
internacionales. En 1914 estaban radicadas en la región casi el 40% de las
inversiones realizadas por las potencias industriales en la periferia, es
decir, Africa, Asia, Oceanía y América Latina. Entre 1880 y 1915, el 50% de las
migraciones de europeos hacia los mismos destinos se radicaron en Iberoamérica.
En 1913, correspondía a esta región el 30% del comercio mundial del mismo
agrupamiento (Kenwood y Lougheed, 1992).
El comercio internacional y la incorporación de inmigrantes y capitales
extranjeros alcanzaron en América Latina una importancia relativa como en
ninguna de las otras regiones que fueron incorporadas al orden global bajo el
liderazgo de las potencias europeas y, hacia el fin del período, también por
los Estados Unidos y Japón. Según una estimación, la relación entre las
exportaciones y el producto latinoamericano aumentó del 10% al 25% entre 1850 y
1914 (Bulmer-Thomas, 1944). En vísperas de la primera guerra mundial, América
Latina proveía, respecto del comercio mundial, 84% del café, 64% de carnes, 97%
de nitratos, 50% de bananas, 30% de azúcar, 42% de cacao y 43% de maíz. En la
mayor parte de los productos primarios, América Latina era un proveedor
principal o importante del mercado mundial.
La inserción en el orden global fue particularmente profunda en los países del
cono sur del continente y en Brasil. De todos modos, la apertura influyó
profundamente en el curso del desarrollo económico, social y político de toda
la región. Desde las últimas décadas del siglo XIX, el desarrollo económico de
estos países se articuló en torno al café, el cobre, el banano, el azúcar o los
cereales. Algunos de los productos, como el oro, la plata, el azúcar o el
cacao, eran importantes desde el período colonial. Otros, como los nitratos, el
guano, los metales no ferrosos y las carnes, surgieron con la explosión
globalizadora desencadenada por la revolución industrial en Europa y los
Estados Unidos.
Los regímenes fiscales y monetarios, el balance de pagos, los equilibrios
macroeconómicos, la acumulación de capital, el empleo y la distribución del
ingreso, estuvieron decisivamente influidos por la inserción de América Latina
en el orden global. Justificadamente este período fue definido, más tarde, como
del crecimiento hacia afuera. Este arraigó de manera distinta en cada uno de
nuestros países.
El Estudio Económico de América Latina de
1949 (CEPAL, 1951) identificó dos estilos de desarrollo. Por un lado,
estaba el enclave exportador desvinculado del conjunto de la economía y de la
sociedad. En éste, el progreso técnico penetra sólo en el sector vinculado al
mercado mundial, mientras la mayor parte de la actividad económica continúa
operando con las técnicas y niveles de productividad tradicionales. México era
el ejemplo de este estilo de desarrollo. Por otro, figuraban los países en los
cuales la actividad exportadora derrama su influencia en el conjunto de la
economía y la sociedad. Argentina era el paradigma de este modelo de
crecimiento hacia afuera.
Sea cual fuere el estilo de la inserción en el orden global, en Hispanoamérica
y en Brasil, predominaban en el período las políticas librecambistas y un bajo
grado de intervención pública en el funcionamiento de los mercados. Incluso
después del aumento de la tarifa aduanera en Alemania en 1870, de la
propagación en Europa de criterios proteccionistas y de la persistencia de una
alta barrera arancelaria en los Estados Unidos, América Latina siguió adherida
a las políticas librecambistas preconizadas por Gran Bretaña. La política
arancelaria fue casi siempre un instrumento fiscal y raras veces incluyó
objetivos de protección del mercado interno e industrialización.
La respuesta generalizada de estos países al dilema del desarrollo en la
economía global de la época fue la adhesión al sistema de división
internacional del trabajo liderado por la potencia hegemónica y las demás
potencias industriales. De este modo, la participación de América Latina en la
difusión internacional del progreso técnico se limitó a la producción primaria
exportable, a algún grado de transformación de la misma y a la infraestructura.
Dentro de estos moldes se registró un proceso de modernización que abarcó las
principales ciudades, las redes de transporte y comunicaciones y los estilos de
vida de los sectores asociados a los núcleos dinámicos del crecimiento. Esta
modernización no incorporó a la mayor parte de la población latinoamericana.
Al final del período del crecimiento liderado por las exportaciones de
productos primarios, las economías latinoamericanas se comportaban como la
periferia de los centros industriales. La apertura y la inserción en la
globalización no contribuyeron al desarrollo industrial y la convergencia de la
estructura productiva con los cambios en la composición de la demanda inducidos
por el incremento del ingreso y el progreso técnico.
En esta etapa se registró un avance notable en la estabilidad institucional y
en la consolidación de los regímenes democráticos sobre la base de
constituciones de cuño liberal. De hecho, la crisis de legitimidad de poder
abierta en Hispanoamérica después de la independencia, recién se cerró, en la
mayor parte de los países, contemporáneamente con el desarrollo hacia afuera y
la nueva inserción en el orden mundial. En Brasil, la abolición de la
esclavitud y el establecimiento del régimen republicano formó parte de la misma
experiencia. Sin embargo, después del colapso del crecimiento hacia afuera,
ocurrieron fracturas del orden constitucional y se establecieron gobiernos de
facto en varios países.
4. La crisis del crecimiento hacia fuera
Las dos guerras mundiales de la primera mitad del siglo XX y
la crisis de los años treinta revelaron los límites del crecimiento hacia
afuera. Entre 1914 y 1945 se interrumpió el proceso de globalización de la
economía mundial. El comercio internacional, las corrientes de capitales y los
movimientos migratorios no recuperaron los niveles previos a la primera guerra
mundial.
Durante la depresión de los años treinta se desplomaron el sistema multilateral
de comercio y pagos y el patrón oro. Los centros industriales, incluida la
potencia paladín del librecambio, Gran Bretaña, protegieron sus mercados
internos, establecieron regímenes preferenciales de comercio con los países de
su zona de influencia y controlaron los movimientos de capitales. El
consecuente derrumbe del comercio internacional y de los precios de los
productos primarios plantearon problemas sin precedentes en países, como los de
América Latina, asociados al orden mundial como proveedores de alimentos y
materias primas. La interrupción de las corrientes de capitales agravó aún más
las dificultades de los pagos externos.
La desglobalización de la economía mundial demostró que el sistema de división
internacional del trabajo, construido bajo la hegemonía de las potencias industriales,
era incompatible con el desarrollo económico de Iberoamérica. A fines del
decenio de 1940 era evidente que las respuestas dadas hasta entonces a los
dilemas planteados por la inserción en el mercado mundial no eran
satisfactorias.
Las nuevas circunstancias indujeron respuestas distintas a las tradicionales
respecto de la inserción internacional. La crisis de los pagos externos obligó
a los países a introducir controles de cambios y a restringir las
importaciones. Con la excepción notable de Argentina, la mayor parte de los
países latinoamericanos entraron en cesación de pagos externos durante los años
treinta. La sustitución de importaciones fue la respuesta a la escasez de
bienes que ya no podían importarse por la caída de la capacidad de pagos externos.
A fines de la década de 1940, el Estado había asumido roles que eran
inexistentes antes de la crisis.
La mayor presencia del Estado en el funcionamiento de los mercados en América
Latina tenía importantes precedentes en el resto del mundo. La depresión y
luego la guerra también ampliaron la función del sector público en los países
industriales. A partir de 1945, la reconstrucción de posguerra en Europa y en
otras partes fue articulado por fuertes marcos regulatorios de los mercados e,
incluso, la nacionalización de diversos servicios públicos y entidades
financieras.
En América Latina, la
intervención del Estado constituyó una respuesta defensiva frente al derrumbe
del contexto mundial dentro del cual había tenido lugar el crecimiento liderado
por las exportaciones de productos primarios. Después de la guerra se planteó
el desafío de transformar las medidas defensivas en buenas respuestas al dilema
del desarrollo en un mundo que reanudaba el proceso de globalización.
5. El período dorado de la segunda
posguerra
Entre 1945 y los alrededores de 1970 las economías
industriales, lideradas por la reconstrucción de Europa occidental y Japón y su
convergencia con la potencia líder, los Estados Unidos, crecieron a tasas sin
precedentes. El producto de los países avanzados creció al 5% anual y el
ingreso per cápita al 3.5%. La expansión se reflejó en condiciones
generalizadas de pleno empleo, políticas sociales activas y elevación de las
condiciones de vida, en un contexto de estabilidad de precios.
Al mismo tiempo, la
avalancha de innovaciones en la microelectrónica, el dominio del átomo, la
biología y el espacio exterior, amplió las fronteras para procesar y transmitir
información, transformar la materia, generar energía e influir en la gestación
y desarrollo de los seres vivos.
Estos hechos provocaron un extraordinario impulso a la globalización de las
relaciones económicas internacionales. Una vez que concluyó la reconstrucción
de posguerra y los países europeos y Japón fortalecieron sus pagos externos, a
costa del creciente déficit del balance de pagos de los Estados Unidos, se
generalizó la liberación de los regímenes cambiarios y de los movimientos de
capitales. Las instituciones de Bretton Woods contribuyeron a reconstruir el
sistema multilateral del comercio y pagos que había sido demolido durante el
período de desglobalización de la economía mundial.
A su vez, en sucesivas ruedas de negociación en el seno del GATT, se redujeron
sustancialmente las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio
internacional, en particular, con referencia a las manufacturas producidas y
exportadas por las economías avanzadas. El nuevo marco regulatorio del orden
global, construido bajo el liderazgo de los centros, hizo posible la expansión
de las fuerzas integradoras de la economía mundial impulsadas por las nuevas
tecnologías.
En el período dorado, el comercio mundial creció a una tasa que duplicó la de
la producción, las grandes empresas de los principales países expandieron sus
actividades a escala mundial y aumentó la corriente de capitales financieros.
El orden global se enriqueció con la aparición de nuevos actores en el
escenario internacional, y con la ampliación de los mercados y de las fuentes
de recursos y de tecnologías. La persistencia de la guerra fría no obstaculizó
el intenso crecimiento de las economías capitalistas ni la fuerte expansión de
las transacciones internacionales.
En el período dorado la globalización registró tres características
principales. A saber:
a) Un cambio radical
en la división internacional del trabajo con un peso creciente del comercio de
manufacturas de mayor contenido tecnológico. Baste recordar que, hasta el
decenio de 1930, los productos primarios representaban 2/3 del comercio mundial
y las manufacturas 1/3. Después de 1945, las proporciones se invirtieron. De
este modo, los países industriales acrecentaron su participación en el comercio
mundial. Su intercambio recíproco se convirtió en el segmento dominante de la
división internacional del trabajo. La antigua relación centro-periferia
referida al intercambio de productos primarios y manufacturas fue
progresivamente sustituida por la relación centro-centro en el comercio de
manufacturas. El proteccionismo de la producción primaria en algunos países,
notoriamente la política agrícola de la Comunidad Económica Europea, profundizó
estas tendencias
b) La expansión transnacional de las empresas de los países centrales generó
una progresiva globalización de los procesos productivos, es decir, de
agregación de valor en la cadena productiva a escala mundial.
c) El crecimiento de
la liquidez internacional y la integración de las plazas financieras
multiplicaron las corrientes de capitales de corto plazo, Esto introdujo en el
funcionamiento del sistema financiero mundial una dimensión especulativa sin
precedentes históricos. El abandono de las reglas de Bretton Woods en 1971
amplió aún más las oportunidades especulativas de arbitraje de tasas de interés
y tipos de cambio entre las diversas plazas y de activos financieros en las
bolsas de valores.
América Latina no respondió bien a los desafíos y oportunidades abiertos por
estas nuevas tendencias de la globalización en este período. Persistieron en la
región políticas que estaban más vinculadas a la fase de desglobalización de los
años 1914-1945 que a las nuevas tendencias abiertas después de 1945. De este
modo, a pesar de que la tasa de crecimiento del producto, el desarrollo
industrial, la urbanización y otros procesos reveladores de la transformación
estructural de las principales economías latinoamericanas registraron avances
importantes, las respuestas dadas a las nuevas tendencias de la globalización
no fueron adecuadas.
En primer lugar, subsistió la composición tradicional del comercio exterior y
la tendencia crónica al desequilibrio. La sustitución de importaciones y la
industrialización no generaron, en medida suficiente, ventajas competitivas
para acceder a los renglones más dinámicos del mercado mundial, esto es, los
vinculados con las manufacturas de mayor contenido tecnológico. Surgieron de
allí los ciclos de stop-go, vale
decir, de crecimiento, detenido periódicamente por el estrangulamiento externo
y la necesidad del ajuste. De este modo, declinó la participación de América
Latina en el comercio mundial del 14% en 1945 al 5% en 1970.
Por otro lado, el predominio de las filiales de empresas extranjeras en las
áreas industriales más complejas debilitó la capacidad de integrar la
producción de bienes y servicios con los sistemas nacionales de ciencia y
tecnología y con la oferta interna de insumos complejos. De este modo, no se
desarrolló suficientemente la capacidad endógena de asimilación y
transformación de las tecnologías importadas ni de innovación original. De
manera distinta a como la CEPAL había planteado inicialmente el problema de la
difusión del progreso técnico, después de 1945 la región siguió careciendo de
capacidad para participar plenamente en la difusión de conocimientos en el
orden global.
Por último, la
vulnerabilidad externa fue agravada por una tendencia generalizada de
desequilibrio fiscal y creciente endeudamiento público. Estas tendencias
reflejaban la baja capacidad de arbitraje del Estado en las pujas distributivas
del ingreso, inherentes a la inestabilidad institucional prevaleciente. La
política monetaria no resistió la agresión simultánea desde el frente externo y
del deterioro fiscal y, de manera generalizada, convalidó las presiones
inflacionarias. La inflación se instaló entonces como un mal endémico durante
la fase del crecimiento hacia adentro. Los desequilibrios macroeconómicos
estimularon el endeudamiento externo.
Los desequilibrios macroeconómicos resultaron fatales en la nueva fase de la
globalización abierta al concluir la segunda guerra mundial. En vez de
establecer defensas frente a los riesgos de corrientes financieras
internacionales crecientemente volátiles, la desregulación financiera que, en
mayor o menor medida, se difundió en nuestros países a partir del decenio de
1970, terminó de crear las condiciones necesarias para un gigantesco
endeudamiento externo. En realidad, las respuestas al dilema del desarrollo en
el mundo global en el período fueron más que malas, pésimas.
Hasta la convulsión financiera asiática de los últimos meses, la llamada crisis
de la deuda externa fue un problema esencialmente latinoamericano. Durante la
fase de desregulación financiera y endeudamiento, de fines de los años sesenta
y la década siguiente, América Latina tuvo un papel significativo en el mercado
financiero internacional. Tanto, que el grado de exposición de numerosos bancos
acreedores, particularmente norteamericanos, comprometió exageradamente su
patrimonio neto y solvencia. Sólo en la crisis de 1890, con los préstamos de la
Casa Baring a la Argentina, y, actualmente, con los problemas de varios países
de Asia, el sistema financiero de los centros soportó tensiones semejantes
originadas en operaciones con la periferia.
El protagonismo financiero de América Latina coincidió con la declinación de la
importancia real de la región en la economía mundial. Su participación en la
producción y comercio internacionales siguió disminuyendo sin pausa. En tiempos
recientes, debido sobre todo al atractivo del proceso de privatizaciones, la
región recuperó protagonismo en las corrientes de inversiones privadas
directas. Pero los movimientos de capitales de corto plazo siguen siendo un
componente central de la vinculación latinoamericana con las plazas financieras
internacionales.
El proceso de endeudamiento externo de América Latina marca una diferencia importante
con la experiencia histórica de la misma región. En efecto, hasta la primera
guerra mundial, las inversiones extranjeras eran predominantemente aplicaciones
directas en la explotación de recursos naturales y el desarrollo de la
infraestructura, más inversiones de cartera de largo plazo. Por otra parte, el
mayor endeudamiento en ese período coincidió con un incremento generalizado de
la capacidad de pagos externos sustentada en el aumento de las exportaciones y
de la participación de la región en el mercado mundial. En tales condiciones,
no existía, como sucede en la experiencia contemporánea, una situación de
insuficiencia crónica de los pagos internacionales.
En años recientes, las malas respuestas a la globalización fueron atribuidas a
la visión de la CEPAL y a sus recomendaciones de política. Nada más lejano de
la verdad. Respecto del sector externo, Prebisch y la CEPAL llamaron
tempranamente la atención sobre la necesidad de generar ventajas competitivas
dinámicas y expandir las exportaciones. Entre otras propuestas, la de la
integración regional pretendía ampliar el mercado para el proceso de
transformación y fortalecer la capacidad competitiva externa de la producción
latinoamericana.
En materia fiscal y monetaria a Prebisch, menos que a nadie, se le puede
atribuir descuido respecto de la importancia de los equilibrios
macroeconómicos. Prebisch nunca dejó de ser in
pectore un banquero central, función en la cual acreditó su prestigio en
Argentina y América Latina durante el decenio de 1930 y los primeros años de la
segunda guerra mundial. Cuando Prebisch volvió a la Argentina para asesorar al
gobierno de su país, después de la caída del gobierno de Perón en 1955, se le
criticó intensamente por su énfasis en la importancia de la moneda sana, la estabilidad
de precios y los equilibrios macroeconómicos. Algunos de sus discípulos
argentinos lo criticamos entonces por lo que estimábamos su excesivo rigor
ortodoxo. Sus propuestas fueron, en definitiva, no atendidas.
Los desequilibrios macroeconómicos que predominaron en América Latina durante
la fase de crecimiento hacia adentro y la creciente vulnerabilidad externa de
la región nada tienen que ver con las propuestas fundacionales de Prebisch y la
CEPAL. Esa experiencia responde a factores más complejos, reveladores de la
incapacidad histórica de América Latina de responder con eficacia a los dilemas
del desarrollo en el mundo global.
6. La globalización en la actualidad
Los contenidos manifiestos más espectaculares de la
globalización se registran actualmente en la difusión de información e imágenes
a escala planetaria y en los mercados financieros. Nunca antes, en efecto,
existieron redes de transmisión y procesamiento de datos en tiempo real de la
magnitud e ínfimos costos observables en la actualidad. Tampoco existió en el
pasado un mercado financiero de escala semejante y en el cual predominaran los
movimientos de capitales de corto plazo. En la actualidad, el sistema opera
continuamente y vincula todas las plazas del planeta. Este plano virtual de la
globalización penetra en todas partes y promueve la visión de una aldea global.
En el plano de la economía real de la producción, la globalización se
manifiesta en un crecimiento del comercio internacional a tasas mayores que las
de la producción, pero ambas variables registran tasas de aumento menores que
en el período dorado de la segunda posguerra. La globalización en el plano real
incluye la internacionalización de múltiples procesos productivos en el seno de
empresas que operan a escala planetaria e importantes corrientes migratorias.
De todos modos, los cambios en este plano tienen antecedentes importantes en el
proceso de globalización que culminó en las vísperas de la primera guerra
mundial. En efecto, la relación entre el comercio y el producto mundiales en
1913 y la actualidad es semejante (alrededor del 20%) y lo mismo sucede con la
participación de las inversiones privadas directas en la formación de capital
fijo en el mundo (alrededor del 5% en ambos períodos) (UNCTAD, 1994). A su vez,
las migraciones fueron relativamente mayores en aquel entonces y los regímenes
nacionales más permisivos que en la actualidad.
La globalización
virtual y la real interactúan para reforzar la visión de un mundo sin
fronteras. La intermediación mediática contagia el plano real transmitiendo
modas, pautas de consumo y expectativas que influyen en el comportamiento de
quienes, en mayor o menor medida, tienen acceso a los mercados. A su vez, la
internacionalización de la producción y el comercio difunden los bienes y
servicios promovidos por la intermediación mediática. La globalización
financiera, por su parte, condiciona el manejo de las políticas de los Estados
y su capacidad regulatoria del proceso económico, genera o destruye efectos de
riqueza que estimulan o deprimen el gasto, perturba las paridades y los
equilibrios macroeconómicos e influye en los niveles de producción y en el
empleo.
Sobre estas bases, se ha difundido una versión fundamentalista de la
globalización que formula las proposiciones siguientes (Ferrer, 1997):
·
La mayor parte de las transacciones sucede
actualmente en el mercado mundial, no en los mercados nacionales.
·
Las principales decisiones de inversión, cambio
técnico y asignación de recursos son tomadas, hoy, por agentes que operan a
escala global, a saber, los mercados financieros y las empresas
transnacionales.
La conclusión
resultante de la versión fundamentalista de la globalización es extraordinaria.
En la actualidad, habría desaparecido el dilema del desarrollo en el mundo
global porque, en la práctica, los países carecerían de posibilidad alguna de
desarrollar estrategias viables que contradigan las expectativas de los
operadores globales. De este modo la única posibilidad sería aplicar políticas
amistosas para los mercados. Los países que sigan esta regla serían
beneficiarios de las decisiones de inversión y otras aplicaciones de recursos y
distribución de mercados, dispuestas por los agentes dominantes en el orden
global.
Esta versión de la globalización y su recomendación de política no se
compadecen con la realidad. La globalización dista de ser total porque
subsisten restricciones importantes a los movimientos de bienes y servicios y
factores de la producción. En realidad, la globalización es selectiva y la
selección se refleja en los marcos regulatorios del orden mundial establecidos
por la influencia decisiva de los países céntricos. De este modo, se promueven
reglas generales en las áreas que benefician a los países avanzados, como en el
caso de la propiedad intelectual, el tratamiento a las inversiones privadas
directas y la desregulación de los mercados financieros. En cambio, se limita
la globalización a través, por ejemplo, de restricciones a las migraciones de
personas o al comercio de bienes de especial interés para los países en
desarrollo. La globalización selectiva es el nuevo nombre del nacionalismo de
los países avanzados.
La globalización selectiva implica un desnivel en el campo de juego en el cual
operan los diversos actores del sistema internacional. Los países centrales
siguen inclinando el campo de juego en su favor. La brecha existente entre la
globalización total y la selectiva agrava las asimetrías que prevalecen entre
los países que forman el sistema mundial. No es sorprendente que esto sea así.
Siempre lo fue. Lo que es inadmisible es suponer que la globalización es total
o que todos los jugadores operan en un campo de juego nivelado. Dado este
contexto, los países en desarrollo deben preservar la mayor autonomía de
decisión propia posible e insistir en la formulación de marcos regulatorios
multilaterales que no privilegien la globalización selectiva favorable a los
intereses de las economías centrales.
El segundo tipo de consideraciones respecto de las tendencias actuales de la
globalización se refiere a la importancia de la dimensión endógena del
desarrollo y al peso relativo de los recursos y mercados internos respecto de
los que se transan en el mercado mundial. La inserción en el orden mundial es
esencial para el desarrollo económico. Pero, en definitiva, éste es, en primer
lugar, un proceso endógeno de integración social y equilibrios políticos,
reformas institucionales, transformación de la producción, reducción de los
costos de transacción, interacciones eficaces entre las esferas privada y
pública, lazos entre la producción y los sistemas nacionales de ciencia y
tecnología, acumulación de conocimientos y habilidades en la fuerza de trabajo,
aumentos incrementales de la productividad impulsados por la inversión de
capital y la incorporación del progreso técnico. El desarrollo no se importa.
No puede delegarse en el liderazgo de actores transnacionales ni en las fuerzas
que operan en el orden global. No existe ninguna experiencia histórica
significativa que pruebe lo contrario.
Respecto de la importancia.de la globalización real, cabe observar que, pese al
aumento del comercio mundial y de la internacionalización de la producción a
partir de 1945, el balance de recursos en la economía mundial revela lo
siguiente:
·
No más del 20% de la producción mundial de bienes
y servicios traspone las fronteras nacionales. En algunos rubros, la proporción
es mayor. De todos modos, en promedio, alrededor del 80% de la producción
mundial se vende en los mercados internos de cada país.
·
Alrededor de 9 de cada 10 trabajadores en el
mundo trabaja para sus coterráneos.
·
Más del 90% de la acumulación de capital real en
el mundo se financia con el ahorro interno de los países. La contribución de
las inversiones de las filiales de empresas transnacionales a la formación de
capital fijo en el mundo es inferior al 10%. La misma proporción se verifica si
se miden los movimientos de capitales a través del saldo de la cuenta corriente
del balance de pagos de los países.
Estos promedios
referidos a la economía mundial reflejan, aproximadamente, la situación
observable en el conjunto de América Latina.
Las respuestas actuales de América Latina a la globalización son tan malas como
en el pasado, y aún peores. Prevalece en América Latina un proceso de reformas
cuyo eje es la inserción incondicional en el orden global. La política
económica predominante consiste, en primer lugar, en administrar la deuda
existente y en satisfacer las expectativas de los mercados. Esta conclusión
adolece del mismo defecto de cualquier generalización sobre América Latina.
Pero, con pocas excepciones, si es que cabe alguna, basta observar la situación
actual para sugerir que, en efecto, la región no está respondiendo con eficacia
a las actuales tendencias del orden mundial.
El enfoque actual sugiere que basta con nivelar el campo de juego de los
operadores económicos nacionales y extranjeros, respetar los derechos de
propiedad y reducir los costos de transacción, desregular y dar transparencia a
los mercados y al sistema financiero, mantener el equilibrio fiscal y la
estabilidad de precios, abrir la economía, privatizar todo lo privatizable y
reducir el Estado y la acción pública a su mínima expresión. Muchas de estas
acciones son indispensables para el buen funcionamiento de los mercados y la
asignación racional de recursos. Pero esto no basta para remover los obstáculos
fundamentales al desarrollo latinoamericano e iniciar un crecimiento sostenible
de largo plazo. En el contexto de esas políticas, es muy escasa la posibilidad
de mitigar la pobreza y la marginalidad por acciones sociales focalizadas.
El predominio en la región de la visión fundamentalista de la globalización,
expresada por la estrategia del Consenso de Washington, produce malas
respuestas a la globalización. En efecto, la mayor apertura coincide con procesos
de desindustrialización y ruptura de eslabonamientos intraindustriales. A su
vez, la vulnerabilidad externa es
mayor que en el pasado. La libertad de maniobra para decidir el propio destino
en el mundo global está probablemente en sus mínimos históricos.
Los resultados son elocuentes. La tasa de crecimiento de los últimos tres
lustros es la mitad de la registrada durante la etapa del crecimiento hacia
adentro; ha aumentado la pobreza y la marginalidad y crecido aun más la
concentración de la riqueza y el ingreso, que es uno de los peores rasgos
sistémicos de la realidad latinoamericana.
Los avances logrados en materia de estabilidad de precios y en los equilibrios
macroeconómicos están sustentados, en buena parte de la región, por un
creciente endeudamiento externo y mayor subordinación a los criterios de los
acreedores. Diversas transformaciones estructurales, como la reforma del
Estado, las privatizaciones, la reducción de las barreras arancelarias y no
arancelarias al comercio y la desregulación ae universos mercados, eran
imprescindibles. En muchos casos, sin embargo, no resolvieron los problemas
preexistentes y, en otros, no han formado parte de estrategias viables de
desarrollo sostenible.
En el pasado, la presencia del Fondo Monetario Internacional era importante
para resolver los desequilibrios periódicos de pagos externos. En la actualidad
el Fondo, junto con el Banco Mundial, se ha convertido en un protagonista
permanente de la formulación y gestión de la política económica de diversos países.
Es comprensible. La vulnerabilidad externa no es actualmente un problema
coyuntural. Es una condición permanente, arraigada en el peso de los servicios
de la deuda externa sobre los presupuestos y el balance de pagos de los
deudores.
El epílogo de las malas respuestas de América Latina a la globalización en el
largo plazo es la actual situación, probablemente sin precedentes, en que las
políticas nacionales, en mayor o menor medida, se formulan, condicionan o
monitorean desde el exterior. La globalización, particularmente la financiera,
influye en la situación de todos los países que integran el orden global y
limita los grados de libertad de las políticas nacionales. Pero, en nuestros
países, la situación es más rigurosa que en otras partes.
En los últimos quince años, con la excepción de Africa Sudsahariana, América
Latina es la región con el peor comportamiento para los principales indicadores
del desarrollo económico y social. No es aventurado sugerir, entonces, que las
respuesta s actuales a los desafíos de la globalización no son consistentes con
el desarrollo sostenible
El progreso registrado en los sistemas de comunicaciones, en diversas redes
comerciales y ramas de la producción, en las áreas donde habitan los grupos
sociales de mayor ingreso y en otras esferas, tiene semejanzas con los
extraordinarios cambios que se produjeron desde finales del siglo XIX hasta la
primera guerra mundial. También se dio entonces un proceso importante de
modernización exógena, inducida por la inserción en la globalización del
período. La realidad reveló, más tarde, cuan efímeros y limitados eran aquellos
cambios.
En la actualidad, cabe preguntarse si la acumulación de tensiones sociales y
políticas emergentes del deterioro de las condiciones sociales no terminarán
amagando la democracia recuperada, con tanto esfuerzo, en los últimos lustros.
Mientras tanto cabe observar que, a diferencia de la fase del desarrollo hacia
afuera, existe hoy una forma perversa del malestar social reflejada en la
inseguridad pública observable en gran parte de la región y, sobre todo, en sus
principales ciudades.
Por último, la situación actual de América Latina es también muy distinta de la
registrada en la crisis por la cual atraviesan varios países de Asia. En éstos,
el problema emerge luego de un período de expansión de la producción y de las
exportaciones sin precedentes y de un aumento significativo de su peso relativo
en la economía mundial.
II. Algunos rasgos sistémicos de la realidad latinoamericana
América Latina revela una persistente incapacidad de
proporcionar respuestas eficaces al dilema del desarrollo en el mundo global.
El análisis comparado contribuye a identificar algunas de las causas que
explican este comportamiento histórico de nuestros países.
En efecto, los países de desarrollo industrial tardío que, en el transcurso del
siglo XIX y en la segunda mitad del XX, lograron superar su atraso relativo,
revelan la existencia de algunas condiciones necesarias del éxito, Es decir, de
la formulación de buenas respuestas al contrapunto realidad interna -contexto
externo, o sea, a los desafíos y oportunidades de la globalización (Ferrer,
1998).
Los países exitosos,
como, por ejemplo, los Estados Unidos, Alemania Dinamarca y Suecia en el siglo
XIX y, en la segunda mitad del XX, Japón, Corea del Sur y Taiwán, presentan
extraordinarias diferencias de dimensión territorial, población, recursos
naturales, mercado interno y la magnitud de la brecha que los separa del país
líder al tiempo de su despegue. Las condiciones de la globalización en ambos
períodos presentan también marcadas diferencias.
Pese a semejantes discrepancias, tienen algunos rasgos comunes en cuestiones
críticas. En el campo social y político se da, en todos ellos, la estabilidad
del marco institucional, la existencia de elites con vocación autónoma de
acumulación de poder, predominio de las ideas económicas heterodoxas, respeto
del derecho de propiedad y tendencia a la reducción de los costos de
transacción, Estados capaces de impulsar las transformaciones necesarias y
respaldar la iniciativa privada y, por último, sociedades integradas,
incorporadas en su mayoría al proceso de crecimiento y transformación.
En el terreno económico, los países exitosos revelan una suficiente generación
de ahorro interno y su empleo en la expansión y transformación de la capacidad
productiva, así como ventajas competitivas fundadas en la incorporación del
cambio técnico y los equilibrios macroeconómicos de largo plazo, incluso pagos
externos sustentados, principalmente, sobre la capacidad exportadora.
Sobre este telón de fondo, y aun sin él, es posible identificar algunos rasgos
sistémicos de la realidad latinoamericana que contribuyen a generar malas
respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
1. La concentración de la riqueza y el ingreso
América Latina es la región del mundo con la peor
distribución del ingreso y la mayor concentración de la riqueza. Este es un
rasgo característico desde el inicio de la conquista y la colonización y
perdura hasta nuestros días. Después de la Independencia continuó el proceso de
concentración de la propiedad de la tierra y otros recursos. Argentina y Brasil
proporcionan dos ejemplos notables al respecto. En la primera, la expulsión del
indio y la conquista del desierto en la región pampeana, entre 1820 y 1870,
culminó con la apropiación de las tierras más ricas del país por pocas manos.
En Brasil, la Ley de Tierras de 1850 concentró aún más la propiedad de la
tierra en manos de los grandes fazendeiros. Estos ejemplos ilustran una
situación generalizada en América Latina. Después de 1945, el crecimiento hacia
adentro tampoco resolvió el problema ni siquiera en países, como Brasil y
México, que sostuvieron altas tasas de crecimiento en el período.
2. La estratificación social
La concentración de la propiedad de la tierra y otros
recursos creó brechas profundas y limitó las oportunidades de ascenso en la
escala social. Además, la conquista y sometimiento de las poblaciones nativas
y, más tarde, la incorporación masiva de esclavos africanos en diversos países,
introdujeron una dimensión étnica en la estratificación social, característica
observable hasta nuestros días.
En la segunda mitad del siglo XIX, cuando llegaron grandes contingentes
migratorios, especialmente al Cono Sur y Brasil, los recién llegados tuvieron
pocas posibilidades de convertirse en propietarios y productores independientes
en la frontera agrícola en expansión. Esta experiencia marca una diferencia
radical con la de otros países de poblamiento reciente, como los Estados Unidos
y los dominios blancos del Imperio Británico. En éstos, el poblamiento expandió
la frontera y formó nuevas camadas de productores independientes. En cambio, en
la Argentina y en otras partes de América Latina, cuando llegaron los inmigrantes,
las mejores tierras ya estaban jurídicamente ocupadas. De allí la consolidación
del sistema de grandes estancias, latifundios y fazendas y el predominio del régimen de arrendamiento y del trabajo
asalariado en la actividad agropecuaria. En otras partes, subsistió el régimen
de plantaciones para la producción de diversos cultivos tropicales.
Es improbable que en tales condiciones se forme una masa crítica de grupos
privados capaces de acumular capital, incorporar tecnología e innovar,
aprovechar el mercado interno y proyectarse al mercado mundial. No es que la
historia latinoamericana no presente ejemplos de personajes con extraordinario
espíritu de iniciativa para montar grandes negocios y generar ganancias. En el
siglo XIX, Lucas Alaman fue un exitoso hombre de empresa que desarrolló la
industria moderna textil en México y, en Brasil, el Barón de Maua fue el mayor
empresario del Imperio (y de Iberoamérica) con negocios diversificados desde la
industria y la minería a los transportes y los bancos. En la primera mitad del
siglo XX, en la Argentina, el ingeniero de origen italiano Torcuato Di Tella
fue un auténtico capitán de industria.
Sin embargo, el contexto prevaleciente inhibió la aparición de semejantes
personajes, así como su eslabonamiento y alianza estratégica con otros
empresarios nacionales, la transformación de la protoindustrialización
existente en las artesanías previas a la industria moderna (como la actividad
textil), y los procesos amplios de acumulación, cambio técnico y aumento de la
productividad.
Estos límites a los liderazgos empresarios impidieron, en definitiva, expandir
el empleo e integrar al conjunto de la sociedad en un proceso generalizado de
crecimiento. En otros términos, se redujeron las posibilidades de construir
sistemas de capitalismo nacional autocentrados en la movilización del ahorro y
los recursos internos, el aprovechamiento del mercado interno, la expansión de
las exportaciones y el cambio técnico.
Los mayores obstáculos a la formación de una masa crítica de liderazgo
empresarial en América Latina no radican, como sugiere la llamada nueva
economía institucional, en la falta de garantías para el ejercicio del derecho
de propiedad, o la corrupción. Desde la independencia, los derechos de
propiedad nunca fueron amenazados. El problema principal está en la
concentración excesiva de la riqueza y las dificultades de acceso a la
propiedad de nuevos agentes económicos.
La corrupción, por su
parte, no es un rasgo distintivo de América Latina. Basta recordar la historia
de las potencias industriales y de algunos de los países de más rápido
desarrollo de la actualidad, para advertir que la corrupción no es una
explicación suficiente del éxito o fracaso de los países, de las malas o buenas
respuestas a los desafíos de la globalización.
Las causas son más profundas y se refieren a algunas de las cuestiones antes
señaladas. Por las mismas razones, desde los tiempos del crecimiento hacia
afuera hasta la actualidad, la presencia de las empresas extranjeras en América
Latina es más importante que en los países exitosos. La debilidad relativa de
los liderazgos empresariales nacionales fue en buena medida suplida por la
inversión pública y por la inversión privada directa extranjera, especialmente,
en las actividades de mayor dinamismo que incluyen, en la actualidad, servicios
públicos privatizados en telecomunicaciones y otras áreas, redes comerciales y
una creciente participación en el sector financiero.
3. El régimen político
América Latina es la región del mundo que estuvo sujeta durante
más tiempo a una administración colonial. En efecto, en ningún lado y en
semejante escala, existió un régimen de administración colonial que durara tres
siglos. Esto contribuyó a la pobre experiencia de autogobierno de las
comunidades locales.
En las trece colonias continentales británicas en América del Norte la
situación fue muy distinta. Se instalaron tempranamente allí sistemas comunales
de autogobierno y los colonos hicieron suyos los principios democráticos de la
Gloriosa Revolución Británica de 1688. Sobre estos fundamentos se construyó la
tradición política norteamericana. En realidad, nunca existió una subordinación
plena de esas colonias a su madre patria. Cuando el gobierno de Jorge III
intentó ajustar las riendas del imperio en el Nuevo Mundo, contemporáneamente
con las reformas de Carlos III en el imperio español y de Pombal en el de
Portugal, estalló la revolución. La reclamación de los colonos por hacer
respetar el principio de "no hay impuesto sin representación",
vigente en la metrópoli, fue uno de los detonantes del alzamiento.
En nuestros países, la concentración de la riqueza y el ingreso y la fractura
social de raíz étnica contribuyeron a formar regímenes políticos excluyentes e
inestables. El gran dilema de la reconstrucción de la legitimidad del poder en
Hispanoamérica después de la Independencia fue cómo compatibilizar los
principios de la Ilustración y del liberalismo, que inspiraban la construcción
de las nuevas repúblicas, con un régimen de exclusión en el cual los criollos de
las clases altas ocupaban el lugar de los antiguos representantes del poder
colonial. Las características de la transición del Brasil a la independencia
evitó la crisis de legitimidad y contribuyó a mantener la unidad territorial
del país pero, como en el resto de Iberoamérica, el sistema político emergente
fue de participación restringida.
Una vez instalado el crecimiento hacia afuera en la segunda mitad del siglo
XIX, afianzadas las constituciones de cuño liberal en las repúblicas
hispanoamericanas y establecida la república en Brasil, siguió rigiendo la
limitación de la representatividad del sistema político. Cuando las tensiones
fueron insoportables, se restablecieron gobiernos autoritarios. Esto se reflejó
en la inestabilidad institucional y política característica de la mayor parte
de nuestros países y en algunos acontecimientos de gran alcance, como la
Revolución Mexicana.
América Latina tiene, desde siempre, dificultades en construir instituciones
participativas y estables, al estilo norteamericano, o regímenes
progresivamente abiertos como en la experiencia británica y las democracias
continentales europeas. Las instituciones inestables carecen de condiciones
para sostener políticas consistentes de largo plazo de movilización de
recursos, promoción de exportaciones, capacitación de los recursos humanos y
desarrollo científico-tecnológico.
Un Estado débil carece, también, de capacidad para establecer relaciones
simétricas con los países centrales, los mercados financieros y las empresas
transnacionales. Entre otras cosas, cabe esperar desequilibrios macroeconómicos
persistentes y una dependencia continua del crédito externo para financiar el
déficit público y del balance de pagos. Esto es un problema que se instaló en
la mayor parte de América Latina desde la Independencia y perdura, acrecentado,
hasta nuestros días.
Cuando imperan esas circunstancias, difícilmente un país puede proporcionar
buenas respuestas al desafío de su desarrollo en el mundo global. En
situaciones extremas esta debilidad se refleja en la impotencia para defender
la integridad territorial. Los conflictos abiertos en México después de la
independencia contribuyen a explicar la secesión de Texas y, poco después, la
derrota en la guerra con los Estados Unidos y la pérdida de la mitad del
territorio nacional consagrada en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 1848.
4. Las variables económicas
Dados los rasgos sistémicos de la realidad latinoamericana
es comprensible que nuestros países revelen, a largo plazo, una baja capacidad
de formación de ahorro y, sobre todo, una tendencia crónica al consumo
conspicuo y al despilfarro de recursos. A esta cuestión dedicó Raúl Prebisch
atención preferente en sus estudios sobre el capitalismo periférico.
Las mismas razones contribuyen a explicar la persistencia de los desequilibrios
macroeconómicos y de las presiones inflacionarias. En tiempos recientes, el
endeudamiento externo crónico y la vulnerabilidad externa reflejan tales
desequilibrios y la incapacidad de los sistemas políticos de poner la casa en
orden y articular el poder negociador frente al resto del mundo. El reparto
inequitativo de los costos del ajuste y el deterioro consecuente de las
condiciones sociales en los últimos lustros es comprensible en el marco de los
rasgos sistémicos de la realidad latinoamericana.
Estados débiles (aunque a menudo hipertrofiados) y liderazgos empresariales
condicionados por la fragmentacion social y otros problemas, difícilmente
pueden generar una masa crítica de ventajas comparativas dinámicas y una relación
simétrica con el orden global. Es decir, una participación en la división
internacional del trabajo fundada en la incorporación de valor agregado a la
producción primaria, el desarrollo industrial y los eslabonamientos de cadenas
productivas complejas y diversificadas, crecientemente asentadas en la
tecnología y en la ciencia. En tales condiciones son pobres las posibilidades
de participar en la difusión del conocimiento científico y de la tecnología en
el orden global.
En este sentido lo proporciona el desarrollo del ferrocarril durante el siglo
XIX. Los Estados Unidos, Alemania, Japón y otros países de desarrollo
industrial tardío, respecto de la potencia entonces líder, Gran Bretaña,
instalaron la red ferroviaria (en varios casos inicialmente con capitales,
equipamiento y técnicos ingleses) y, al mismo tiempo, impulsaron el desarrollo
de la siderurgia, la metalmecánica y otras industrias conexas para el
equipamiento, instalación y explotación de lo que era, entonces, una actividad
en la frontera tecnológica. En América Latina, el ferrocarril transformó
también la realidad espacial y la integración territorial pero se instaló casi
totalmente con empresas y equipamiento extranjero. En este caso los
eslabonamientos del sistema ferroviario con el conjunto del sistema económico
se limitaron, casi exclusivamente, a la instalación de talleres de reparación y
mantenimiento.
Estos hechos contribuyeron para que América Latina siga siendo una región
periférico cuyo papel principal en el mercado mundial es el de exportadora de
productos primarios. Esta situación, cuyo análisis fue una de las
contribuciones fundamentales de la CEPAL,
es inherente al subdesarrollo latinoamericano y explica la caída de su
participación en el mercado mundial en el último medio siglo.
De este modo, se debilitó la capacidad de América Latina de endogeneizar el
desarrollo y trasladar a la estructura de la oferta y al empleo los cambios en
la composición de la demanda generados por el aumento del ingreso y el cambio
técnico. La inserción en el orden mundial resultó así en procesos exógenos de
modernización como los observables en las décadas previas a la primera guerra
mundial y en la actualidad.
En resumen, cuando se dan tales condiciones extremas de concentración de la
riqueza y del ingreso, fragmentación social y representatividad restringida e
inestabilidad de los sistemas políticos, cabe esperar malas respuestas a los
dilemas del desarrollo en el mundo global.
III. Conclusiones
Dada la complejidad de los factores que influyen en la
calidad de las respuestas a los desafíos de la globalización, el análisis de la
cuestión excede las posibilidades de una aproximación economicista. Por las
mismas razones, las buenas respuestas al dilema del desarrollo en el mundo
global, es decir, las políticas eficaces para el desarrollo sostenible, superan
los límites de la política económica en sentido estricto.
El estudio del problema requiere, pues, incorporar, en la tradición de Max
Weber, los diversos planos de la realidad en una perspectiva histórica de largo
plazo.
Es preciso, asimismo, identificar los intereses propios de los países
latinoamericanos dentro del mundo global. Esto no puede lograrse con teorías
que proponen, como opciones racionales para América Latina, aquellas que, en
realidad, responden a las perspectivas y los intereses de las economías más
desarrolladas y hegemónicas dentro del orden global.
En la etapa del crecimiento hacia afuera de América Latina el enfoque céntrico
predominó con el paradigma del libre cambio. En la actualidad, prevalece a
través del llamado Consenso de Washington.
Las razones por las cuales la visión céntrica se convierte, en los diversos
períodos históricos, en la ideología de los grupos dominantes en nuestros
países, reflejan los mismos rasgos sistémicos que condicionan la calidad de las
respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
Desde fines de los años cuarenta, con el liderazgo intelectual de Raúl
Prebisch, la CEPAL propuso nuevas respuestas a los dilemas planteados por la
globalización. El objetivo era compatibilizar la inserción de nuestros países
en el mercado internacional con la transformación y el crecimiento interno y el
comando del propio destino en un mundo global. A través de la integración
latinoamericana, la unidad de nuestros países fortalecería su capacidad de
respuesta a los problemas y oportunidades de la globalización. En sus trabajos
ulteriores referidos al capitalismo periférico, Prebisch recalcó la importancia
de cuestiones cruciales como la distribución del ingreso y la aplicación del
excedente económico.
La contribución de la CEPAL se concentró comprensiblemente en el tratamiento de
las variables económicas determinantes del subdesarrollo latinoamericano. El
análisis fue enriquecido por las contribuciones de Ceiso Furtado, Fernando
Henrique Cardoso, Anj'bal Pinto, Helio Jaguaribe, José Medina Echavarría,
Osvaldo Sunkel y otros, que incorporaron al análisis la perspectiva histórica
de largo plazo y variables sociopolíticas fundamentales. De este modo,
convergiendo con el aporte de la CEPAL., se formó un conjunto de ideas que
constituye probablemente el aporte más importante e influyente del pensamiento
social propio a lo largo de la historia latinoamericana.
El legado de la CEPAL no radica principalmente en sus teorías sobre la
distribución de los frutos del progreso técnico, los términos del intercambio o
la propagación de los ciclos. Estas contribuciones están asociadas a la época
en que surgieron y los tiempos han cambiado. La contribución de la CEPAL radica
más bien en la actitud, en la postura, adoptada para abordar el tratamiento de
los problemas de la realidad latinoamericana y formular propuestas. Esta
actitud, esta postura, tiene tres rasgos dominantes:
La insistencia en observar el mundo desde la perspectiva de la realidad
latinoamericana y de los objetivos propios dentro de un mundo global. Prebisch,
en particular, manifestó, desde las primeras enseñanzas que impartió en la
Universidad de Buenos Aires, una actitud crítica frente al pensamiento
predominante de los centros y sospechaba que su implantación en la periferia
reflejaba un proceso de colonización cultural. Es decir, la forma más sutil de
subordinar a la periferia a los objetivos e intereses de los países centrales.
No podría exagerarse la importancia de esta cuestión en la situación
actualmente prevaleciente.
El rechazo al fatalismo de los mercados, es decir, a cualquier versión
fundamentalista de la globalización. El dilema del desarrollo en el mundo
global existe y es posible resolverlo, con racionalidad y eficacia,
persiguiendo los propios intereses.
El desarrollo descansa en los mercados y la iniciativa privada orientados por
la acción pública para compatibilizar la apertura con el desarrollo y el
comando del propio destino en el mundo global.
El mensaje fundacional de la CEPAL fue esencialmente optimista. Suponía que
frente a los dilemas del desarrollo en el mundo global estaba al alcance de
nuestros países cambiar las malas por las buenas respuestas.
Es claro que la complejidad del desafío es mayor que la prevista originalmente.
Los estudios recientes referidos al desarrollo con equidad enriquecen la
contribución de la CEPAL.
De todos modos, la construcción de buenas respuestas a la globalización incluye
pero excede la política económica en sentido estricto. Incorpora la reforma
institucional y política, la integración social y un amplio abanico de cambios
para remover obstáculos al desarrollo latinoamericano, hondamente arraigados en
la . historia y en los sistemas vigentes. De ahí la magnitud de los problemas
que confronta la construcción de la democracia en América Latina.
En tiempos recientes, una de las propuestas fundacionales de la CEPAL, referida
a la integración latinoamericana, tiene una importante expresión en el
MERCOSUR. En efecto, el sistema subregional está revelando cuanta importancia
tiene la integración de nuestros países para mejorar la calidad de las
respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
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