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ProSur 1996
Latinoamérica
hacia la economía mundial:
condiciones para el desarrollo de la "competitividad sistémica"
Dirk
Messner
Instituto
de Paz y Desarrollo de Duisburg
http://www.fes.cl/prosur/prosur96-0.html
Indice
Presentación
Introducción
I. Las "sombras del pasado":
Condiciones socioeconómicas iniciales ante la revolución de la economía mundial
y la dinámica del proceso de reforma
II. La competitividad sistémica
Bibliografía
Presentación
Las sociedades latinoamericanas están ya inmersas en el
cambio mundial, pero el proceso de transformación regional se encuentra aún en
sus comienzos y las siguen aquejando las "sombras del pasado" sin
haber encontrado todavía una "estrategia sustentable a largo plazo para
reformular la economía y la sociedad" nos dice el autor.
Partiendo de reconocer que los esfuerzos estabilizadores y
las medidas de apertura externa, de desregulación y de liberalización abrieron
múltiples posibilidades y pueden aportar a la superación del estancamiento,
afirma que, al mismo tiempo, los tratamientos de shock neoliberales y las
reformas estructurales macroeconómicas introducidas, provocan múltiples efectos
contraproducentes y no responden a las exigencias que deben confrontar los
países latinoamericanos en la economía mundial .
En la primera parte del material que presentamos, el autor
resume en ocho áreas problemáticas las condiciones socioeconómicas iniciales
del proceso de transformación:
- lento crecimiento de la productividad laboral y reducida
capacidad innovadora;
- un aparato productivo envejecido por los bajos índices promedio de inversión
y de gasto en investigación y desarrollo;
- la reestructuración industrial instrumentada desemboca en
estrategias de especialización con procesos de desindustrialización inevitables
y cuya consecuencia es la desaparición de puestos de trabajo;
- la canasta de exportación se compone mayoritariamente de
productos agropecuarios, materias primas y productos manufacturados con muy poco
valor agregado
- las empresas y el entorno empresarial institucional necesitan adaptarse a las
nuevas exigencias que impone la competencia internacional;
- la transformación del estado desarrollista tradicional,
con actores sociales débiles y mercados poco desarrollados, dificulta la
configuración de formas innovadoras de asociación público-privada y pone en
riesgo la integración social;
- la marcada desigualdad en la distribución de ingresos y la
crisis social, sin respuesta en el contexto del bloqueo al crecimiento del
modelo de sustitución de importaciones, que tenderá a agudizarse al inicio de
la fase transformación por los aumentos de la productividad -condición para
lograr cierta competitividad- y sus efectos negativos sobre la ocupación;
- hay tareas ecológicas pendientes que condicionan el
desarrollo futuro de la región.
A estas "sombras del pasado" se suma la no
superación de la crisis de endeudamiento externo e interno en América Latina.
El conjunto de los problemas señalados comprenden múltiples
dimensiones, y generan fuertes tensiones sociales y políticas ante la
inevitabilidad del cambio. Ello porque "los desafíos superan ampliamente
la cuestión de la estabilización económica y del ajuste macroeconómico" y
exigen una perspectiva más abarcadora de la transformación en curso. En
consonancia con lo expresado, en la segunda parte del trabajo, Messner
desarrolla el concepto de "competitividad sistémica", componente
necesario de una política modernizadora que trascienda las reformas macroeconómicas.
El concepto de competitividad sistémica se diferencia
de otros conceptos dirigidos a determinar los factores de la competitividad
industrial en dos aspectos. Primero, distingue cuatro niveles analíticos del
problema, a los clásicos niveles macro y micro, adiciona los no menos
importantes niveles meta y meso. A nivel meta se examinan factores tales
como la capacidad de una sociedad para procurar la integración social y
alcanzar un consenso sobre el rumbo concreto de las transformaciones
necesarias. A su vez, el nivel meso analiza la formación de un entorno
capaz de fomentar, complementar y multiplicar los esfuerzos de las empresas. En
segundo lugar, el concepto mencionado vincula elementos pertenecientes a la
economía industrial, a la teoría de la innovación, a la sociología industrial y
nuevas nociones sobre la gestión económica desarrolladas por la ciencia
política.
El importante aporte del trabajo de Messner es mostrar la
vinculación necesaria entre los cuatro niveles analíticos mencionados, en
particular la relativa a los niveles meta y meso, y su relevancia en la nuevas
condiciones de competencia en que se desenvuelve las empresas. De igual
importancia es su reflexión sobre el nuevo papel del Estado, las empresas y las
instituciones intermedias en el nivel meso y de la dimensión nacional, regional
y local del mismo. De todo ello desprende una conclusión muy valiosa:
"Mientras que las políticas a nivel macro se van homogeneizando a nivel
mundial, las localizaciones industriales difieren mucho de país en país. El
diseño de la radicación industrial viene determinado en primera línea por la
constelación de instituciones existentes en el nivel meso. Es allí donde se
generan las ventajas competitivas, tanto institucionales como organizativas,
los patrones específicos de organización y gestión y los perfiles nacionales
que sirven de base a las ventajas competitivas y que son difícilmente imitables
por los competidores"
Fundación Friedrich Ebert
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Introducción Los programas de ajuste del Banco Mundial y
del FMI han puesto en tela de juicio la estrategia tradicional de desarrollo
de sustitución de importaciones orientada al mercado interno. En muchos
países de la región, la década pasada estuvo signada por políticas
pendulantes, en cuyo marco se alternaban liberalizaciones parciales,
políticas de estabilización e intentos por modernizar el viejo modelo de
desarrollo. Hacia fines de los 80, todo el continente (con excepción de
Venezuela y Cuba) ingresa en una fase de reorientación económica,
probablemente irreversible: el objetivo explícito de los gobiernos es
integrar rápidamente las economías nacionales en la economía mundial y llevar
a cabo un acelerado proceso de modernización, cuyo marco referencial es el
mercado mundial. Dentro de esta profunda transformación, la mayoría de los
países se vuelca hacia las políticas económicas neoliberales. Los esfuerzos
estabilizadores y las medidas de apertura externa, de desregulación y de
liberalización abrieron múltiples posibilidades y pueden aportar a la
superación del estancamiento sostenido: - Las medidas
exitosas de estabilización (como por ejemplo, el saneamiento de los
presupuestos, la reducción de la deuda interna, la política monetaria
restrictiva), son condiciones necesarias para reducir la alta inflación, que
en los años 80, en muchas economías latinoamericanas, condujo a distorsiones
sociales y económicas, impidió la formación de capital y la realización de
inversiones e indujo a la fuga de capitales. - La apertura
externa apunta al fortalecimiento de la capacidad de exportación y a la
apertura de nuevos mercados, así como a potenciar el crecimiento. Esto es
especialmente importante para que países pequeños y medianos con mercados
internos reducidos, puedan superar bloqueos al crecimiento. La orientación
unilateral al mercado interno, característica del pasado, desembocó en una
trampa de estancamiento. - La apertura
externa eleva la presión de la competencia sobre las empresas y colabora para
que, en muchos países, las estructuras empresariales oligárquicas dominantes se
quiebren. Esto le otorga más posibilidades a un crecimiento impulsado por la
productividad, que a su vez abre espacios para el aumento del salario real.
Mientras que en Latinoamérica los salarios reales en la industria bajaron un
25% entre 1980 y comienzos de los 90, en las economías fuertemente
exportadoras del Este asiático (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong, Singapur)
subieron en más del 170%, sobre la base de marcados aumentos de la
productividad. - La
orientación al marco referencial que representa el mercado mundial puede
acelerar procesos de aprendizaje organizativo-tecnológicos, que habían ido
desapareciendo gradualmente durante la etapa de orientación al mercado
interno. - En las
décadas de la sustitución de exportaciones, en muchos países predominaba una
situación de empate político y económico entre la oligarquía agraria
tradicional y las empresas industriales orientadas al mercado interno, lo que
dificultó la configuración de políticas económicas coherentes y confiables a
largo plazo. En los años 80, las fuerzas que estaban por una modernización
del viejo modelo de desarrollo y las que promovían la apertura externa se
bloquearon mutuamente. La transformación económica actual puede aportar al
desbloqueo de relaciones sociales encallecidas. - La privatización
y la desregulación pueden colaborar para reducir las burocracias estatales
hipertrofiadas y fortalecer las fuerzas del mercado. - La
liberalización y la apertura externa desarticulan estructuras clientelistas
que bloquean el desarrollo. Un ejemplo: en el marco de las economías caducas,
para los empresarios era más importante cuidar las "buenas
relaciones" con los funcionarios de los ministerios responsables de la
política aduanera para proteger a la propia empresa de la competencia, que
desarrollar estrategias de modernización. Al mismo
tiempo, los "tratamientos de shock" neoliberales y las reformas
estructurales macroeconómicas introducidas, provocan múltiples efectos
contraproducentes y no responden a las exigencias que deben confrontar los países
latinoamericanos en la economía mundial. Después de una década del 80
caracterizada por políticas de idas y venidas ("stop-and-go-policies"
), en muchos países, las políticas de apertura y liberalización resultan
demasiado rápidas, demasiado radicales y no están acompañadas por reformas
estructurales y sectoriales activas. Como consecuencia, sectores enteros de
la industria son víctimas de la competencia internacional. Si bien los
programas de estabilización dan resultado en la mayoría de los países, aún no
fue posible poner en marcha procesos de crecimiento y modernización económica
sustentables, ni de desarrollo de la competitividad en ramas de la producción
con alto valor agregado. Si bien el ajuste estructural neoliberal ayuda a
eliminar los restos del viejo modelo de desarrollo y a promover el desbloqueo
no representa una estrategia sustentable a largo plazo para reformular la
economía y la sociedad. |
I.
Las "sombras del pasado": condiciones socioeconómicas iniciales ante
la revolución de la economía mundial y la dinámica del proceso de reforma
Teóricamente, la estrategia de sustitución de
importaciones orientadas al mercado interno estuvo pensada como forma de
atenuar el retraso en el desarrollo industrial. La construcción de estructuras
industriales nacionales coherentes se vería seguida por una integración
paulatina a la economía mundial'. Al aislar a las industrias de la competencia
internacional a través de impuestos aduaneros excesivos durante décadas, éstas
se desvincularon también de los procesos de aprendizaje
organizativo-tecnológicos de la economía mundial, (1) se acentuaron los
procesos de concentración y disminuyeron la competencia y la dinámica
innovadora. En lugar de acercarse a los estándar de producción internacional,
la brecha entre los niveles de eficiencia latinoamericanos y los de la economía
mundial aumentó cada vez más. (2) En los años 80 existía una gran esperanza,
particularmente difundida en México y Argentina, de poder recorrer una
transición lineal y sin crisis desde la orientación al mercado interno a la
orientación mundial; lo que se demostró como un error. La apertura hacia la
economía mundial y el desafío de construir estructuras económicas competitivas
a nivel internacional marca un corte radical con el pasado y confronta a las
sociedades latinoamericanas con grandes desafíos (3)
En uno de sus últimos análisis sobre
Latinoamérica, The Economist señala con razón: "Los últimos cinco años han
cambiado más las expectativas que la realidad".(4) Cabe preguntarse,
entonces, acerca de las condiciones socioeconómicas iniciales en Latinoamérica
dentro del proceso de inserción en la división internacional del trabajo. La
dinámica del proceso de transformación y las condiciones en las cuales se
reorientó la economía, pueden sintetizarse en ocho áreas problemáticas:
1. En las últimas décadas, la productividad
laboral en Latinoamérica creció lentamente; la capacidad innovadora
del modelo de sustitución de importaciones era reducida. Entre 1950 y fines de
los 80, la productividad laboral de la industria latinoamericana se estancó en
un nivel equivalente al 25% de la productividad laboral estadounidense. En el
mismo período, los países restantes de la OCDE (como grupo) pudieron acortar la
distancia entre su nivel de productividad laboral y el de los EEUU: de un 45%
de los estándar norteamericanos pasaron a un holgado 80%. En especial se
recuperaron las economías de los tigres del este asiático (Corea del Sur,
Taiwan, Hong Kong, Singapur) en las cuales el nivel de productividad a principios
de los años 50 representaba apenas la mitad del de Latinoamérica; (5) en 1985
ya lo había alcanzado y desde entonces crece en un promedio anual del 10%,
mientras que en el continente iberoamericano apenas si aumentó, como
consecuencia del endeudamiento y de la crisis de acumulación de los años 80.
Esto significa que en América Latina son necesarios enormes saltos de la
productividad para poder aumentar en forma sostenida la competitividad.
Entretanto, ya se lanza a ocupar un espacio en la economía mundial la segunda
generación de países asiáticos en vías de industrialización (Indonesia,
Malasia, Tailandia, China).
2. Desde los años 80, las estructuras
económicas mundiales y los determinantes de la competitividad sufren
profundos cambios como consecuencia de transformaciones tecnológicas de amplio
alcance. Se instala un nuevo paradigma productivo, basado en la organización
y el conocimiento. En esta fase de rápidas transformaciones tecnológicas,
los índices promedio de inversión en Latinoamérica (1980-93) rondan el 16%; en
cambio Corea del Sur y Taiwan superan el 30% (6). De esto se deriva que las
economías latinoamericanas cuenten con un aparato productivo envejecido. Al
mismo tiempo, los gastos para investigación y desarrollo, como indicador de la
inversión realizada para ampliar el ámbito de competencia tecnológica, son
bajos desde hace décadas. En Latinoamérica la proporción de los mismos en el
PNB desde comienzos de los 80 llega al 0,4% (1990:Brasil 0,6%; Argentina 0,4%;
Chile 0,6%, Bolivia 0,1%; Perú 0,2%) (7). En países como Taiwan y Corea del
Sur, a quienes se comparan con gusto los países latinoamericanos avanzados, la
proporción del PNB destinado a inversiones para investigación y desarrollo,
desde hace dos décadas, se aproxima al 3%. En este contexto resulta evidente
que el proceso de la apertura externa implicará procesos de saneamiento y
desindustrialización: la instancia hasta el nivel tecnológico internacional a
menudo es tan grande que resulta más costoso modernizar las viejas empresas que
invertir en nuevas plantas de producción. En Latinoamérica debe llevarse a cabo
un proceso de recuperación acelerado y una profunda modernización del aparato
productivo, si es que el continente no quiere seguir perdiendo protagonismo en
la economía mundial. Para esto es necesario, ante todo, que los índices de
inversión sean marcadamente superiores a los registrados hasta ahora.
3. El modelo de sustitución de importaciones se
había orientado a la construcción de aparatos productivos cerrados
(industrialización completa). Esto explica que muchos países latinoamericanos
cuenten (o contaban al momento de la apertura radical) con estructuras
industriales sumamente diversificadas, que en el pasado (incluso también en el
debate de los países en vías de industrialización de los años 80) valían
erróneamente como indicador de una recuperación exitosa en materia de
modernización. El problema consiste en que las industrias erigidas como
ineficientes en general y no pueden sobrevivir en la economía mundial, algo
similar a lo que sucede en los antiguos países socialistas. La reestructuración
industrial implementada en la mayoría de los países desemboca necesariamente en
estrategias de especialización; es por esto que en la fase de
transformación profunda los procesos de desindustrialización son inevitables y
su consecuencia es la desaparición de puestos de trabajo. Un ejemplo
instructivo al respecto es el proceso que ha experimentado la industria
automotriz argentina, en donde la dinámica de crecimiento y los aumentos de la productividad
desde 1990 son espectaculares. La cantidad de automóviles producida se pudo
aumentar de unos 100.000 (1990) a más de 400.000 (1994). El "efecto
ocupacional" que generó fue positivo, aunque reducido dado el aumento de
la productividad (aumento del empleo del 10%). En donde se manifiestan
claramente efectos negativos en el nivel de empleo es en la industria de
auto-partes: el típico caso es el de Ciadea, una empresa que fabrica autos como
licenciataria de Renault. Desde fines de 1994, Ciadea se ha propuesto impulsar
la modernización de sus aproximadamente 200 proveedores. Sólo siete proveedores
estaban en condiciones de cumplir con el nivel de calidad determinado por las
normas ISO-9000. En consecuencia se importan cada vez más piezas de Brasil ú
otros países. En términos generales, entre la industria automotriz argentina y
la brasileña se está delineando un nuevo modelo de división del trabajo: como
productoras de partes estratégicas, algunas de las empresas argentinas podrían,
a su vez, convertirse en importantes proveedoras de las terminales
brasileñas.(8)
La pregunta decisiva, por lo tanto, es si en el
futuro será posible generar empleo suficiente en el nuevo marco
político-económico. Las experiencias de los países del Este asiático, en donde
la oferta de fuerza de trabajo ahora es más bien insuficiente, demuestran que,
en principio, esto es posible. En Corea del Sur y Taiwan una política de empleo
activa, una amplia estrategia de modernización para zonas del interior y para
la agricultura y, en especial, tasas de crecimiento del PNB de alrededor del 7%
durante tres décadas, hicieron posible que pese a los fuertes aumentos de la
productividad no surgieran niveles de desempleo relevantes. Justamente este
último aspecto es prácticamente irreal en Latinoamérica, de modo que la
modernización exitosa de la economía está acompañada por crecientes niveles de
desempleo, en especial era la etapa de mayor transformación y apertura hacia la
economía mundial.
4. Tras décadas de sustitución de importaciones,
la canasta de exportación de Latinoamérica se compone en un 80% de
productos agropecuarios, materias primas y muy pocos productos manufacturados,
con muy bajo valor agregado; la proporción de productos de exportación de
tecnología intensiva es minúscula. El volumen total de exportaciones (1995: U$S
219 mil millones) del continente, no es mayor que las exportaciones agregadas
de Corea del Sur y Taiwan. Sólo Corea del Sur exporta más bienes industriales
que todos los países latinoamericanos juntos. El bajo nivel de exportaciones
también se expresa en la proporción de exportaciones latinoamericanas en el
comercio mundial, que bajó de un 6% a principios de los años 80 a un 4,5% en
1995. Esta tendencia rige también para Chile, país exportador: su participación
en el comercio mundial bajó entre 1970 y 1994 de un 0,4% a apenas el
0,3%.(9)Esto significa que la capacidad de exportación de la región se sostiene
sobre pilares endebles, las empresas no están presentes en los sectores de
crecimiento de la economía mundial y en su mayoría cuentan con ventajas
competitivas sólo en áreas de la producción sencillas y sensibles a las
oscilaciones de los precios.
5. A nivel empresarial deben tomarse
medidas de adaptación abarcativas. En primer lugar, haciendo una
comparación internacional, las mayoría de las empresas latinoamericanas son
pequeñas, lo que implica efectos negativos para su capacidad de invertir
masivamente en investigación y desarrollo, o insertarse en la economía mundial
en forma autónoma. Así, por ejemplo, en Argentina el tamaño promedio de las
empresas (según volumen de ventas) a principios de los años 90 apenas llegaba a
ser un décimo del promedio internacional.(10)
En segundo lugar, las empresas
pequeñas y medianas, en donde a menudo se cifran grandes esperanzas en materia
de empleo, disponen de un potencial de desarrollo y exportación reducido. La
oficina de CEPAL en Buenos Aires estima que sobre las 65.000 pequeñas y
medianas empresas existentes, sólo algunos cientos de ellas estarán en
condiciones de desarrollar potenciales de exportación.(11) En general, esto es
aplicable a otros países de la región.
En tercer lugar, el comercio
exterior latinoamericano se concentra en unas pocas grandes empresas. El 52% de
las exportaciones de bienes industriales recae sobre sólo 200 empresas. En
Brasil, 95 grandes empresas concentran el 54% de dichas exportaciones, en
México, 30 empresas reúnen el 76%; en Venezuela, una sola (Petróleos de
Venezuela), el 88%. En el futuro habrá que aumentar radicalmente la cantidad de
empresas que estén en condiciones de exportar. En este sentido existen señales
positivas por parte de Chile. En este país, la cantidad de empresas
exportadoras entre 1975 y 1994 aumentó de 200 a 5.620. Cuarto, la
mayoría de las empresas latinoamericanas están integradas verticalmente y
actúan en forma aislada.(12) En la economía mundial, en cambio, dominan las redes
empresariales o los cluster industriales, la competitividad de las empresas
se basa cada vez más en el rendimiento de sus proveedores y del entorno empresarial
institucional.(13) Esto último está poco desarrollado en Latinoamérica, ya que
en los últimos años apenas se invirtió en el mejoramiento de las zonas de
radicación económica. Quinto, tras décadas de orientarse al mercado
interno, el know-how exportador de las empresas latinoamericanas es reducido.
Como lo demuestran las experiencias chilena y uruguaya(14), para acumular
conocimientos sobre normas, estándar de calidad y sobre cada mercado y segmento
de los mismos en el comercio mundial, así como para desarrollar estrategias de
comercialización sustentables, es necesario cierto tiempo.
6. El estado desarrollista tradicional de
Latinoamérica ha sido fuertemente intervencionista, burocrático, centralizado,
omnipresente y, por ello, sobreexigido y débil. Las estructuras institucionales
de todos los países latinoamericanos deberán transformarse profundamente para
estar a la altura de los nuevos desafíos; no basta con una reducción meramente
cuantitativa del aparato estatal. Se trata de una redefinición del papel del
Estado, de reformas administrativas profundas, así como de nuevas formas de la
división del trabajo entre el sector público y el privado y también entre
instituciones intermedias y organizaciones de la sociedad civil. La crisis
organizativa-institucional del continente no se limita bajo ningún punto de
vista al Estado. También las federaciones empresariales, que durante mucho
tiempo se orientaron según el modelo por demás ventajoso de la
"industrialización protegida", tienen un bajo nivel de desarrollo y
cuentan con un potencial técnico y conceptual reducido como para poder efectuar
sus propios aportes (por ejemplo, en el área de capacitación profesional) para
la modernización de las zonas de radicación económica. Las fuerzas de la
sociedad civil apenas pudieron desplegarse durante las décadas de dominación
del Estado desarrollista, y los sindicatos también están desorientados, sumidos
en una profunda crisis. Se resistieron durante largo tiempo al nuevo rumbo
político-económico, deben asimilar los costos sociales del ajuste y al mismo
tiempo definir su nuevo rol como fuerza opositora con capacidad de cooperación
en el nuevo marco político-económico. La transformación tiene lugar con actores
sociales débiles y en un mercado poco desarrollado. Es por esto que
resulta difícil la configuración de formas innovadoras de asociación
público-privada. Al mismo tiempo, resulta claro que la reestructuración
económica y la integración en la economía mundial sin estructuración social no
puede tener buenos resultados y desembocará necesariamente en la desintegración
social.
7. En el contexto internacional, Latinoamérica
se caracteriza por la marcada desigualdad en la distribución de ingresos. En el
contexto del bloqueo al crecimiento del modelo de sustitución de importaciones,
la crisis social no podía atenuarse. Además la política social de los
países favorecía desde hacía tiempo fundamentalmente a la clase media y casi
nada a los pobres. En la fase de la transformación hacia la economía mundial,
los problemas sociales primeramente se agudizarán. Los altos crecimientos de la
productividad, que serán condición para lograr cierta competitividad, producen
al mismo tiempo una disminución de la ocupación, que sólo puede
sobrecompensarse a través de altos índices de crecimiento. Chile, cuya apertura
comenzó a mediados de los años 70, debió luchar durante una década contra una
desocupación masiva. Recién a fines de los 80 pudo atenuarse el problema del
empleo, como consecuencia de altos y sostenidos índices de crecimiento. En los
países en donde la transformación comenzó recién a finales de los 80, el
problema del desempleo recién comienza: en Argentina el índice de desocupación
oficial aumentó desde comienzos de 1993 y fines de 1995 del 10% a casi el 20%;
en México, en donde las estadísticas oficiales moderan considerablemente la
dimensión real de la crisis ocupacional, entre 1992 y 1995 aumentó del 3,7% al
6,6%. Estas cifras ocultan, por otra parte, que en el grupo de la población de
menores ingresos (el quinto inferior) el desempleo es mucho mayor: en Argentina
ronda el 30%, en Brasil, Uruguay y Paraguay el 20%, en Venezuela y Panamá llega
al 40% (15)
Estos desequilibrios sociales no pueden
compensarse solamente con crecimiento. Es necesario implementar políticas sociales
y una redistribución orientadas a los más pobres: no se trata tanto de un
problema económico, sino político. El Banco Mundial ha señalado que en los
países latinoamericanos podrían resolverse los problemas más acuciantes de la
pobreza con una redistribución de sólo el 1% del PNB del 10% superior de la
pirámide de ingresos hacia el 20% inferior.
Las experiencias de la primera y segunda
generación de países en desarrollo asiáticos dan lugar a un gran optimismo (en
una perspectiva de mediano plazo). A partir de Corea del Sur y Taiwan es sabido
que el proceso de la integración al mercado mundial puede estar acompañado por
una distribución del ingreso relativamente equilibrada. Incluso en Tailandia,
Indonesia y Malasia ha mejorado notablemente la proporción de ingresos para el
20% inferior de la pirámide, en relación al quinto superior, tanto en términos
absolutos como relativos, desde el comienzo del proceso de apertura a fines de
los 70. Esto significa que la integración en la economía mundial no es un proyecto
que deba financiarse a costa de los más pobres, contrariamente a las opiniones
que se pueden leer tan a menudo en ese sentido. Ahora bien, en Asia la apertura
dio lugar a políticas activas y sucesivas de radicación productiva, que fueron
un importante aporte para el desarrollo de la competitividad nacional. La
industria nacional fue y es protegida durante la fase necesaria para alcanzar
cierto nivel de competitividad en el mercado mundial; esto significa que allí
la orientación al mercado mundial no sigue en absoluto las recomendaciones
políticas neoliberales (16) Además, existe una fuerte promoción en el ámbito de
la capacitación y la política social está orientada a los grupos más pobres.
Sobre esta base es posible desarrollar procesos de crecimiento de efectos
abarcativos. La posibilidad de tomar caminos alternativos similares en
Latinoamérica, aún está pendiente.
La crisis social no sólo presenta un desafío
ético, sino que también actúa como traba a la modernización y como problema
económico. La pobreza y la desocupación socavan a mediano plazo la legitimidad
y, con ello, la capacidad de acción del Estado y del proceso de reforma en
general. En tanto las conductas políticas y económicas caóticas y la
hiperinflación de la última fase del viejo modelo de desarrollo sigan
arraigadas en la memoria de la gente, en la fase de transición se consentirá en
pagar altos costos sociales, como lo demuestran, por ejemplo, las experiencias
de Perú y Argentina. Sin embargo, a mediano plazo, las condenas sociales se convierten
en un problema crónico, que puede amenazar al proceso de reforma económica y a
la democracia.
Por otra parte, la erradicación de la pobreza es
condición para la movilización de la creatividad de la población y es, por
esto, un componente para el aumento de la capacidad económica de los países.
Además, la paz social representa una fuerza productiva económica, hecho que
debería aprenderse a partir de la exitosa historia del periodo de posguerra en
Europa Occidental.
8. Por último el continente también debe cumplir
con sus tareas ecológicas para poder recorrer un camino de desarrollo
con posibilidades futuras. En Latinoamérica la crisis ecológica tiene cinco
fuentes principales.
1ª. la economía
iberoamericana todavía se caracteriza por las plantas de producción de consumo
intensivo de energía y recursos, típicas de los años 60 y 70 (déficit de
modernización).
2ª. los
problemas ambientales se agudizan debido a la pobreza y a las estructuras
injustas de distribución (ej. campesinos que queman bosques y selvas para ganar
tierras de cultivo).
3ª. para
enfrentar las cargas del endeudamiento, muchos países se ven obligados a
exportar, lo que a menudo conduce a la sobreexplotación de recursos naturales y
al establecimiento de bajos estándar ambientales. (17)
4ª. las
reformas neoliberales suelen estar acompañadas por un cierto descuido en el
área de la política ambiental. Así, por ejemplo, por falta de protección de los
recursos naturales en los años 80 en Chile, el abuso en la pesca provocó que
las reservas ictícolas se vieran seriamente amenazadas.
5ª. en el
proceso de apertura suelen importarse las tecnologías y estándar ambientales
más modernos, es decir que se desencadenan procesos de modernización ecológica;
pero, al mismo tiempo, los países latinoamericanos se enfrentarán al problema
básico -como los países industrializados- de conciliar el desarrollo económico
y los requerimientos ambientales, porque naturalmente tanto la modernización
económica como la orientación al mercado mundial acarrean nuevos problemas
político-ambientales.
Hasta ahora, en
la mayoría de los países latinoamericanos se le ha otorgado escaso significado
a la dimensión político-ambiental del desarrollo, pese a que no cabe duda en
cuanto a que la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y el
rendimiento político-ambiental, cobran cada vez más importancia como
determinantes de la competitividad internacional (18).
Junto a estas
"sombras del pasado" no hay que dejar de ver que la crisis de
endeudamiento externo e interno en Latinoamérica no ha sido superada en
absoluto: en la primera mitad de la década del 90, muchos países equilibraron
sus presupuestos estatales mediante amplios programas de privatización. Los
ingresos de capital en los 90 provinieron mayoritariamente de inversiones de
cartera que, como los demostraron las reacciones a la crisis mexicana de
1994/95, resultan especialmente sensibles a las oscilaciones del mercado (19).
Las inversiones directas de los últimos años provienen ante todo de los grandes
proyectos de privatización, que finalizarán en un tiempo previsible. En 1994 la
deuda externa del continente aumentó en 5,3%, alcanzando los 553 mil millones
de dólares. El porcentaje del servicio de la deuda (intereses más
amortización/exportaciones) es, en promedio, del 18% (1982/83:40%), aunque en
algunos países es superior: en Argentina y México, 25%, en Perú, 21 % y en
Nicaragua llega al 100% (20). Un empeoramiento de la coyuntura económica
mundial y los problemas concomitantes en el área de exportaciones, el aumento
de los intereses en los mercados de capital internacionales o también una
segunda crisis de divisas y financiera del tipo de la mexicana en 1994/95
podrían agudizar nuevamente la problemática de la deuda.
La
esquematización de las ocho áreas problemáticas muestra que dentro del proceso
de reorientación estratégica del desarrollo latinoamericano, todos los sectores
de la sociedad están bajo fuertes presiones de reforma. Los desafíos superan
ampliamente la cuestión de la estabilización económica y del ajuste
macroeconómico, que aún siguen ocupando un primer plano en muchos debates. Del
mismo modo, el hecho de reducir la discusión en torno a la buena administración
al mero achicamiento del aparato estatal, tampoco responde a los requerimientos
de reforma social e institucional. Sin ánimo de alimentar un pesimismo
innecesario en cuanto a las posibilidades de desarrollo, cabe señalar que la
dinámica de la transformación y el grado en que se encuentra el proceso de
reforma deberían ser claros: de ninguna forma dicho proceso está cerrado, sino
que, más bien, recién comienza.
A continuación
se presenta el modelo de "competitividad sistémica", a través del
cual se esquematiza una estrategia de modernización que intenta responder los
nuevos requerimientos de la economía mundial, más allá de las reformas
macroeconómicas.
II.
La competitividad sistémica
El concepto de "competitividad
sistémica" (21) constituye un marco de referencia para los países tanto
industrializados como en desarrollo. Hay dos elementos que lo distinguen de
otros conceptos dirigidos a determinar los factores de la competitividad
industrial:
- La
diferenciación entre cuatro niveles analíticos distintos (meta, macro, meso y
micro), siendo en el nivel meta donde se examinan factores tales como la
capacidad de una sociedad para la integración y la estrategia, mientras que en
el nivel meso se estudia la formación de un entorno capaz de fomentar,
complementar y multiplicar los esfuerzos al nivel de la empresa;
- La
vinculación de elementos pertenecientes a la economía industrial, a la teoría
de la innovación y a la sociología industrial, con los argumentos del reciente
debate sobre gestión económica desarrollado en el plano de las ciencias
políticas en torno a las policy-networks.
Las empresas
industriales de los países desarrollados y de los países en vías de desarrollo
se ven hoy ante la necesidad imperiosa de incrementar su competitividad.
Semejante desafío proviene de una competencia cada vez más dura, una
"carrera" por adoptar y adaptar modelos de producción "japoneses"
y un cambio tecnológico acelerado. En esa carrera están enfrascadas todas las
empresas, ya que hasta las posiciones hegemónicas se tornan cada vez más
vulnerables. Los esfuerzos más importantes para elevar la competitividad deben
efectuarse a nivel de empresa. Ahora bien, la competitividad internacional no
se explica exclusivamente a nivel empresarial. Las empresas se hacen
competitivas al cumplirse dos requisitos fundamentales: primero, estar
sometidas a una presión de competencia que las obligue a desplegar esfuerzos
sostenidos por mejorar sus productos y su eficiencia productiva; segundo, estar
insertas en redes articuladas dentro de las cuales los esfuerzos de cada
empresa se vean apoyados por toda una serie de externalidades, servicios e
instituciones. Ambos requisitos están condicionados a su vez por factores
situados en el nivel macro (contexto macroeconómico y político-administrativo)
y en el nivel meso.
El primer
requisito no se cumplió durante largo tiempo en los países en desarrollo que
seguían una estrategia de industrialización orientada al mercado interno. Al
amparo de murallas proteccionistas se hizo el intento de montar industrias
nacionales altamente integradas, prescindiendo en muchos casos de la
competencia, ya que el mercado nacional era demasiado estrecho para más de una
empresa, tanto, que la admisión de una más habría alejado bastante la
posibilidad de contar con las deseadas economías de escala. La falta de presión
competitiva hizo que las empresas nacionales -y, en muchos casos, las filiales
de las multinacionales quedaran muy rezagadas en términos de eficiencia con
respecto a los niveles internacionales (Esser, 1992). Algo parecido sucedió en
los ex países socialistas (Messner y Meyer-Stamer, 1992). Las políticas de
ajuste estructural practicadas en los países en vías de desarrollo a lo largo
de los años 80 tendieron , por lo tanto, a incrementar la competitividad de las
empresas, aumentando la presión sobre las mismas al liberalizar el comercio
exterior y reducir los subsidios.
El segundo
requisito no ha sido suficientemente considerado en el reciente debate sobre
política de desarrollo. El concepto ortodoxo de ajuste estructural se movía a
dos niveles: macro y micro. Las medidas adoptadas en el nivel macro
(estabilización, liberalización y desestatización, apertura al mercado externo,
devaluación) apuntaban a corregir distorsiones en las estructuras de incentivos
y estimular así al empresariado latente en el nivel micro, cuyo desarrollo
había sido nulo debido a las múltiples restricciones estatales y a lá
distorsión de los precios (Thomas 1991, Banco Mundial 1993). En la práctica,
sin embargo, ese intento de vitalizar y dinamizar el sector empresarial quedó
no pocas veces por debajo de las expectativas. Tal cosa ocurrió por haberse
subestimado dos factores: la complejidad de los requerimientos a las empresas y
la importancia del entorno institucional.
En los últimos
años y en el marco de diversas disciplinas han sido elaborados varios conceptos
destinados a englobar -a distintos niveles de agregación- los requerimientos
a las empresas y al entorno institucional. En cuanto a los factores
internos de la empresa, la sociología industrial hizo notar en fecha temprana
que las empresas procuran adaptarse a los nuevos requisitos competitivos
implantando "nuevos conceptos de producción" (Kern y Schumann, 1984)
que implican el abandono de patrones organizativos ya superados de tipo
taylorista y basados en la división del trabajo. Durante largo tiempo fue
imposible prever si acabarían imponiéndose los conceptos orientados a la
técnica (Computer-integrated manufacturing)(22) o los de orientación
humana (organización antropocéntrica, flexible specialization, lean
manufacturing)(23). Desde la óptica de la teoría de la gestión, el concepto
de reengineering explica con mayor perspicacia la ruptura radical que
las empresas necesitan consumar con los conceptos de organización desfasados
(Hammer, 1990). Aparte de ello, tanto la teoría de la gestión como la
sociología industrial han tematizado las relaciones interempresariales de
subcontratación -un fenómeno cambiante y cada vez más intenso- aplicando
conceptos como el de just-in-time y el de las cadenas de valor
agregado.(24)
Otros enfoques
han permitido observar con mayor amplitud el fenómeno consistente en las redes de
cooperación interempresarial. Con el trasfondo de experiencias recogidas en
industrias tanto tradicionales (en los industrial districts italianos)(25)
como nuevas (en el Silicon Valley de California, ver por ej. Savenian, 1994),
quedaron demostrados los efectos estimulantes de la aglomeración (clusters)
sobre la competitividad de las empresas, demostración que engarza con
reflexiones anteriores de Alfred NIarshall. El énfasis recae en las ventajas
que surgen bajo el aspecto de la "eficiencia colectiva" (Schmitz, ]
989) a través de la intensa comunicación informal y del aprendizaje interactivo
(Lundvall, 1988). Se destaca la complementariedad existente entre competencia y
cooperación, así como la importancia que reviste un entorno institucional
formado en parte por medios políticos; las investigaciones que se efectúan
desde ese enfoque no se limitan al nivel micro, es decir, al de las empresas.
La
investigación de los clusters fue ampliada por Michael Porter en su
análisis de las "ventajas competitivas nacionales" (Porter 1990), que
configuran un "diamante" cuyas aristas son las estrategias y
estructuras empresariales, la competencia, las condiciones de la demanda, las
condiciones factoriales, así como las industrias afines o de apoyo; la competitividad
industrial proviene en medida determinante de la calidad de la zona para la
radicación industrial. Por cierto que Porter se centra en los clusters de
empresas y en las empresas subcontratistas y de servicios que apoyan a las
primeras. El nivel nacional emerge en su enfoque a la manera
ortodoxa-neoliberal, es decir, como un contexto que ejerce presión sobre las
empresas; Porter examina apenas los aspectos político-institucionales,
localizados más allá de la formación de entornos en los países de industrialización
tardía.
Una visión algo
diferente de las condiciones generales que determinan el comportamiento de las
empresas y el entorno de las mismas está dada en los análisis de "sistemas
de innovación nacional" (26) que dan continuidad a los estudios sobre la innovación
en el campo de la economía.(27). Esas aproximaciones esclarecen la importancia
de una serie de factores políticos, institucionales y económicos para el
desarrollo empresarial. De acuerdo con ellas, el comportamiento de la empresa
depende no sólo de la estructura general de los incentivos, sino además de
arreglos institucionales muy específicos, que se van constituyendo a lo largo
de prolonga dos períodos y que implican, por ejemplo, una orientación
decididamente empresarial por parte de los centros de investigación de las
universidades, la estructura básica de las relaciones industriales o el
comportamiento de las entidades financieras.
En el marco de
la OCDE se han desarrollado en los últimos años considerables esfuerzos para
sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el fenómeno de la
competitividad y resumirlos en un enfoque integral bajo el concepto de "competitividad
estructural" (OCDE, 1992). Los elementos medulares de este concepto
son (1) el énfasis en la innovación como factor central del desarrollo
económico, (2) una organización empresarial situada más allá de las
concepciones tayloristas y capaz de activar los potenciales de aprendizaje e
innovación en todas las áreas operativas de una empresa, y (3) redes de
colaboración orientadas a la innovación y apoyadas por diversas instituciones y
un contexto institucional con capacidad para fomentar la innovación.
El concepto de
"competitividad sistémica" se basa en el reciente debate de la OCDE.
Nuestras reflexiones al respecto partieron de un fenómeno observado en
numerosos países en desarrollo, que es la inexistencia o la insuficiencia del
eficaz entorno empresarial enfatizado en el concepto de la OCDE. Semejante
fenómeno puede impedir que el reajuste estructural fomente el desarrollo
industrial aun cuando la estabilización a nivel macro haya sido exitosa; tal
cosa se ha venido comprobando tanto en los países miembros de la OCDE como en
los países de mayor o menor desarrollo relativo. (28)
Es justo
señalar sin embargo que un entorno deficiente no impide en principio la
creación de competitividad. Cuando las condiciones generales cambian
básicamente con el paso de un mercado interno protegido a una economía abierta
y cuando las empresas se ven ante la disyuntiva de elevar su eficiencia o salir
del mercado, por lo menos una parte de ellas acomete los esfuerzos necesarios
para mejorar con rapidez la competitividad.(29). Ésta surge en primer término
allí donde es factible aprovechar determinadas ventajas estáticas de radicación
industrial.(30) Pero la ausencia de un entorno eficaz restringe la capacidad de
las empresas para desarrollar una competitividad duradera. Sucede que éstas no
pueden concentrarse en la actividad productiva central que las hace
competitivas por verse obligadas a desarrollar ellas mismas producciones y
servicios internos que a otras empresas les basta con adquirir o explotar como
efectos externos. En consecuencia no se produce el upgrading permanente
que distingue a las empresas de eficiencia duradera (Messner 1993b).
Nuestro
concepto va más allá del que ha formulado la OCDE. El concepto de la OCDE y
otros similares cubren sólo categorías económicas, soslayando casi por completo
la dimensión política que interviene en la creación de competitividad. Se está
llegando a un consenso sobre el hecho de que la creación de un entorno
sustentado con el esfuerzo colectivo de las empresas y con la iniciativa
conjunta de las asociaciones empresariales, el Estado y otros actores sociales
puede conducir hacia un desarrollo relativamente acelerado de las ventajas
competitivas (Hillebrand, 1991). Sin embargo, la literatura existente acerca de
esta temática contempla en medida insuficiente los patrones de gestión en que
se basan los procesos exitosos de industrialización tardía.(31)
Pero también
con respecto a los países industrializados se comprueba que los análisis de la
competitividad prácticamente no están relacionados entre sí, como tampoco lo
está la investigación de nuevos patrones de gestión en diferentes áreas de la
política, como la política de estructuras industriales y la política
tecnológica. Si bien es cierto que se ofrece una descripción detallada del
entorno empresarial a crear, también es cierto que las propuestas políticas
concretas con respecto a los mecanismos y métodos de identificación y
tratamiento de problemas, de toma de decisiones, implementación y seguimiento
de los resultados, no dejan de ser vagas e imprecisas.(32) Es más: en el
discurso económico prima una ortodoxia que, si bien reconoce, en principio, las
fallas del mercado-debido, entre otras cosas, a las externalidades-, considera
que es mayor el peligro de las fallas del Estado. Los defensores de esta
ortodoxia estiman por tanto que la gestión y la intervención pública en el área
del desarrollo industrial son generalmente perjudiciales. Tal opinión se basa
ciertamente en un concepto de gestión acorde con las ideas keynesianas y
sociotecnológicas de los años 60 y 70, y no con los nuevos patrones de gestión
que, basados en las redes de colaboración, se vienen imponiendo desde los 80.
Al elaborar nuestro enfoque hemos recurrido al debate suscitado en estos
últimos tiempos en el ámbito de las ciencias políticas en torno a los
potenciales y alcances de estos patrones de gestión.
El concepto de la competitividad sistémica
Niveles de competitividad sistémica
Un país puede elaborar cualquier cantidad de
políticas o elementos de competitividad a partir del conjunto dado de
determinantes de la "competitividad sistémica" (subsistemas e
instrumentos de gestión). Los países más competitivos poseen
- estructuras
en el nivel meta que promueven la competitividad,
- un contexto
macro que ejerce una presión de performance sobre las empresas, y un nivel
meso estructurado, donde el Estado y los actores sociales desarrollan políticas
de apoyo específico, fomentan la formación de estructuras y articulan los
procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad,
- un gran
número de empresas situadas en el nivel micro, que buscan
simultáneamente eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción,
estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboración mutua.
En contraste
con ello, la mayoría de los países en desarrollo o en transformación se
distinguen por las deficiencias que acusan en los cuatro niveles. ¿,Cuáles son
entonces los puntos de partida para los países que quieren desarrollar
industrias competitivas a nivel internacional o elevar a ese nivel la
competitividad de sus industrias ya existentes? ¿Qué medidas deben tomarse en
primer término? La experiencia atesorada en una serie de países de mayor o
menor éxito permite formular las siguientes conclusiones:
- En un
comienzo, lo importante es la estabilidad del contexto macroeconómico (para
ello, el déficit presupuestario, la deuda externa, la inflación y el tipo de
cambio tienen que ser controlables, y las reglas del juego económico no deben
cambiar reiteradamente, ya que esa es la única forma de ofrecer seguridad a la
inversión) y la necesidad de que la macropolítica haga llegar a las empresas
señales claras e inequívocas de que ellas deben acercarse a los niveles de
eficiencia usuales en el ámbito internacional. A tal fin puede servir la
política comercial, siempre que el desarme arancelario se produzca a lo largo
de etapas previsibles. La política reguladora de la competencia puede jugar un
papel relevante para prevenir situaciones monopólicas.
- La política
macroeconómica y la formación de estructuras mesoeconómicas se condicionan
mutuamente. La estabilización en el nivel macro es una condición necesaria,
pero no suficiente, para garantizar el desarrollo sostenido de la
competitividad, pues ello presupone implementar las políticas de nivel meso.
Pero la formulación de las mismas será poco promisoria mientras no se haga nada
por estabilizar el contexto macro. La política tecnológica, por ejemplo, no
alcanzará su objetivo de fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas si
los propios empresarios no buscan la competitividad. Las barreras arancelarias
selectivas sirven para tortalecer las industrias sólo cuando las empresas
aprovechan el tiempo disponible para hacerse competitivas.
- Numerosos países en vías de desarrollo que han vivido un largo período de orientación hacia adentro sufren hoy bloqueos en su desarrollo social y no han alcanzado el consenso sobre el rumbo que deberá adoptar la futura estrategia de su desarrollo económico (bloqueos en el nivel meta).. El desbloqueo social y la implantación del nuevo patrón orientado al mercado mundial son dos procesos que van de la mano, posibilitando el aprendizaje en el terreno de la política económica. Para que los grupos clave de actores sociales sean capaces de formular políticas y trazar estrategias, es indispensable lograr un consenso cada vez más generalizado sobre el rumbo del desarrollo. Solamente una orientación básica común permite emprender procesos de búsqueda colectiva que a